Chapitre 3 : Les mesures d’instruction relatives à l’animation de la discussion contentieuse

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Introduction

L'instruction des affaires devant le juge administratif présente 2 grandes caractéristiques :

1. L'instruction est contradictoire.

   C'est aujourd'hui rappelé par l'article L5 du CJA.
   Cela signifie que le juge ne peut reprocher quelque chose à une partie sans l'avoir informée et sans l'avoir mis à même de discuter ce qu'on lui reproche.
   Toutefois, l'article L5 prévoit des aménagements (urgence, protection de la sécurité nationale, protection de la sécurité des personnes).

2. L'instruction est inquisitoire : c'est le juge qui dirige l'instruction.

   Conseil d’État, 4 juillet 1962, Paisnel : le juge dirige seul l'instruction

   Conseil d’État, 30 octobre 2009, Dame Perreux :
   Rappelle que la procédure devant le juge est inquisitoire.
   "Il appartient au juge de demander aux parties de lui fournir tous les éléments d'appréciation de nature à lui fonder son conviction".

Normalement, au cours de l'instruction, la décision administrative attaquée doit être exécutée par le requérant.
Conseil d’État, 1982, Huglot :
Ce caractère immédiatement exécutoire des décisions administratives est un principe fondamental du droit public.
Il se rattache du privilège du préalable octroyé à l'administration.
Le recours n'a donc pas d'effet suspensif.

Néanmoins, l'effet non suspensif est écarté :

1. Soit lorsqu'un texte spécial le prévoit ;
   Exemple : refus du droit d'asile.

2. Soit lorsque le requérant dépose un référé suspension.

   Cette procédure d'urgence prévue à l'article L521-1 du CJA permet de demander au juge la suspension de l'exécution de la décision administrative attaquée au fond.
   C'est un recours accessoire : il doit toujours accompagner un recours au fond.

Pour obtenir la suspension dans le cadre d'un référé suspension, il faut remplir 2 conditions de fond :

1. Il faut démontrer qu'il y a urgence à suspendre.

   Conseil d’État, 2001, Confédération nationale des radios libres :
   Il y a urgence au sens du référé suspension lorsque l'exécution de la décision de l'administration risque de porter une atteinte grave et immédiate aux intérêts privés ou publics en jeu.

2. Il faut un doute sérieux quant à la légalité de la décision litigieuse.

Si les deux conditions sont réunies, le juge peut suspendre : il n'annule pas la décision, mais il dispense d'exécuter la décision le temps de l'instruction.
C'est un pouvoir discrétionnaire du juge (Conseil d’État, 1979, Notre-Dame de Versailles).

Il existe une procédure spécifique consacrée par l'article R611-8 du CJA, appelée à tort dispense d'instruction.
Cette requête est mal nommée : aucune requête soumise au juge ne peut échapper à une instruction de sa part ; sinon, il y aurait déni de justice.

Le juge peut décider qu'il n'y a pas lieu à instruction "lorsqu'il apparaît au vu de la requête que la solution de l'affaire est d'ores et déjà certaine".
En réalité, il y a toujours instruction : cela permet simplement de ne pas communiquer la requête à la partie adverse.
Idée : si la requête est manifestement infondée, il ne sert à rien d'enclencher une procédure contradictoire.

Au cours de l'instruction, des incidents peuvent survenir.
Le CJA énumère un certain nombre d'incidents d'instruction aux articles R631-1 et suivants du CJA :

• La demande incidente est une demande nouvelle formée par le défendeur.

• L'intervention permet à un tiers d'intervenir.

  Il y a des cas d'intervention forcée : des tiers à l'instance sont parfois mis en cause.
  Exemple : appel en garantie dans l'exécution de certains marchés publics.

  L'intérêt à intervenir est apprécié plus largement que l'intérêt à agir.

• Le décès de l'une des parties.

  Quand le requérant décède, la procédure d'instruction est suspendue et il faut attendre que les ayants droits se manifestent et indiquent s'ils souhaitent poursuivre la procédure du défunt.

• Le désistement.

  On distingue le désistement volontaire et le désistement d'office :

  • Le désistement volontaire est le fait pour une partie de renoncer à ses prétentions.
  • Le désistement d'office traduit une sanction, lorsque le requérant n'a pas fait quelque chose qu'il devait faire ; par exemple, s'il n'a pas produit le mémoire complémentaire dans les temps.

Dans la juridiction, il y a un juge chargé de suivre l'instruction : le rapporteur.
C'est lui qui prend toutes les mesures d'instruction nécessaires à la mise en état du dossier.
💡 En droit pénal, on parle de juge d'instruction.

Section 1 : L’engagement de la discussion

Après l'enregistrement de la requête, le président de la formation de jugement l'affecte à un magistrat, le magistrat rapporteur.
Dans un système accusatoire, il revient au demandeur de signifier l'engagement d'une action en justice aux parties adverses ; or on est dans un système inquisitoire, donc il revient au juge administratif de communiquer la requête au défendeur.

Le défendeur va pouvoir présenter des observations, mais il n'est pas tenu de défendre.
S'il défend, il le fait à travers un mémoire en défense.
S'il produit un mémoire en défense, il le communique à la juridiction. Le juge transmet alors le mémoire en défense au requérant, sauf dispense d'instruction.

C'est l'article R611-1 du CJA qui prévoit que la requête et le mémoire en défense sont transmis automatiquement à toutes les parties.
En revanche, l'éventuel mémoire en défense ne sera communiqué aux autres parties qu'en présence d'éléments nouveaux.
Ensuite, il peut y avoir un éventuel mémoire en duplique.

Section 2 : Le déploiement de la discussion

Le juge dispose d'outils pour dynamiser la discussion et s'assurer que l'instruction ne s'éternise pas :

• Il peut adresser une mise en demeure de produire à une partie pour la contraindre à donner sa version des faits.

  Exemple : lorsqu'un requérant dépose une requête sommaire, le juge peut le mettre en demeure de produire sa requête complémentaire.
  Exemple : lorsque le défendeur ne réagit pas, le juge peut le mettre en demeure de produire un mémoire en défense.

  L'article R612-6 du CJA prévoit la technique de l'acquiescement au fait : "Si, malgré une mise en demeure, la partie défenderesse n'a produit aucun mémoire, elle est réputée avoir acquiescé aux faits exposés dans les mémoires du requérant".

• Il peut adresser une demande de confirmation : acte d'instruction qui concerne le requérant.

  Lorsque le requérant a produit sa requête, il se peut qu'il se mette en état de veille pendant plusieurs mois voire pendant plusieurs années (on parle alors de requête en déshérence).
  Le juge peut alors s'adresser au requérant pour lui demander de confirmer le maintien de sa requête, en fixant un délai.

• Il peut demander aux parties ou à l'une des parties de produire un mémoire récapitulatif (article R611-8-1 du CJA).

  En droit administratif, contrairement au droit civil, le principe est la non récapitulation : les mémoires se suivent et s'accumulent, sans se reprendre entre eux.
  Le juge peut demander de produire un mémoire récapitulatif dans un certain délai.
  Cette demande est dangereuse pour 2 raisons :

  1. Les demandes et moyens qui ne sont pas repris sont réputés abandonnés.
  2. Si le mémoire récapitulatif n'est pas produit dans le délai, le juge prononce le désistement d'office.

• La cristallisation des moyens permet au juge, au cours de l'instruction, de figer les moyens pour concentrer le débat sur les moyens invoqués et éviter d'être dans la situation où une partie mène une stratégie de pourrissement, en distillant un nouveau moyen tous les 6 mois (article R611-7 du CJA).

Section 3 : La clôture de l’instruction

Devant les juridictions administratives, la clôture de l'instruction intervient par une mesure d'administration de la justice : l'ordonnance de clôture (article R613-1 du CJA).
Elle est prise par le magistrat rapporteur lorsqu'il considère que la conversation s'est suffisamment déployée.

Le juge n'est pas tenu de prendre une telle ordonnance.
Dans tous les cas, l'instruction sera close 3 jours francs avant la date de l'audience.