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Il existe une multitude de règles de recevabilité à respecter en matière de règlement des différends publics, qu’il faut respecter car sinon, le juge ne sera pas tenu d’examiner au fond le recours.

Section 1 : Les règles de recevabilité relatives à la personne du requérant

§ 1. Le requérant doit avoir la capacité à agir en justice

Il faut avoir la majorité, ou être mineur émancipé.
Si on n’a pas la majorité, on ne peut agir devant le juge administratif qu’à travers ses représentants légaux.

Pour ce qui concerne les personnes morales de droit public, leur capacité à agir est déterminée par les textes.
Si l’action a une envergure nationale, les ministres agiront pour l’État ; si le litige a une dimension territoriale, le préfet agira.

Pour les collectivités territoriales, c’est l’exécutif local qui agira, sous réserve d’avoir été habilité à cet effet par l’organe délibérant, sauf en cas d’urgence (référés).

Pour ce qui concerne les personnes morales de droit privé, il faut qu’il y ait quelqu’un qui ait capacité de la représenter.
On s’en rapporte aux statuts pour déterminer l’organe gouvernant.

§ 2. Le requérant doit avoir intérêt à agir

La condition de l’intérêt à agir donne lieu à un régime plus spécifique en droit administratif.
On aurait pu décider de consacrer l’actio popularis, qui a la vertu de s’assurer la légalité de tous les actes de l’administration ; mais cela avait l’inconvénient d’un engorgement de la justice administrative + la plupart des administrations n’oseraient plus agir.

Pour ne pas paralyser le système, on exige donc que le requérant présente un intérêt à agir, c’est-à-dire qu’il ait un lien avec la décision attaquée.

L’appréciation de cet intérêt à agir est casuistique : elle se fait forcément in concreto.
On regarde l’objet de l’acte et on compare cet objet à la situation du requérant.

Cet objet varie dans toutes les espèces, on ne peut donc pas prévoir l’intérêt à agir d’un requérant.
La réponse est donc assez imprévisible.
On peut par contre s’appuyer sur la jurisprudence antérieure pour trouver des précédents qui ressemblent à l’affaire.

De plus, le Conseil d’État a très tôt développé une théorie jurisprudentielle des qualités donnant intérêt à agir, dès le début du 20ème.
Idée selon laquelle certaines qualités donnent automatiquement un intérêt à agir :

• Conseil d’État, 1901, Casanova :
  La qualité de contribuable local (⚠️ et pas national) donne intérêt à agir pour attaquer les actes de la collectivité locale qui ont un impact sur les finances publiques.

• Conseil d’État, 1906, Syndicat du quartier Croix-de-Seguey-Tivoli (à Bordeaux) :
  La qualité d’usager du service public donne intérêt à agir pour contester les actes concernant l’organisation et le fonctionnement de ce service public.

“Nul ne plaide par procureur hormis le roi”.
Cet adage qui confirme qu’il faut justifier à agir d’un intérêt personnel pour contester un acte administratif.

Cette règle a été aménagée en droit administratif avec la loi J21 du 18 novembre 2016, qui a introduit en droit administratif des actions collectives :

• L’action de groupe est née en droit de la consommation avec la loi Hamon.
  Elle a le même objet en droit administratif et permet donc à une multitude de requérants affectés par un même acte ou par une même position de l’administration de demander à un syndicat ou à une association d’agir en leur nom.

  Elle peut avoir différents objets :

  • Faire cesser un manquement aux lois et règlement.
  • Demander réparation pour ce manquement (objet indemnitaire).
  • Les deux à la fois.

  L’action de groupe ne peut être portée que par des syndicats ayant une durée de vue minimale de 5 ans ou par des associations ayant une durée de vie minimale de 5 ans, ou alors agréées.
  On ne peut donc pas créer de structure syndicale ou associative spécialement dédiée à l’action de groupe.

  L’action n’est ouverte en droit administrative que dans 5 domaines :

  • La lutte contre les discriminations ;
  • La lutte contre les discriminations sur le lieu de travail (💡 de la part d’un employeur public) ;
  • La santé publique ;
  • L’environnement ;
  • La protection des données personnelles.

  En 8 ans, une dizaine d’actions seulement ont été entreprises sur ce fondement.

• L’action en reconnaissance de droits est spécifique au droit administratif : on ne la retrouve pas ailleurs.
  Elle a pour objet de demander au juge de reconnaître à une pluralité d’administrés le droit au versement d’une somme d’argent ou le droit à la décharge d’une somme d’argent.

  Elle est plus facile que l’action de groupe, car elle peut être portée par toute structure syndicale ou associative déclarée (pas de condition de durée de vie minimale ou d’agrément).
  De plus, elle n’est pas limitée à certains domaines (tous les domaines du droit administratifs sont éligibles à l’ARD).

  On compte environ 70 ARD depuis 2016.

Section 2 : Les règles de recevabilité relatives à l’acte attaqué

L'article R421-1 du CJA dispose que la juridiction administrative ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision administrative.
On ne peut agir qu'avec une décision préalable de l'administration.
Lafferière dit que le procès administratif est un "procès fait à un acte".

Il faut distinguer 2 types de contentieux devant le juge administratif :

1. Les contentieux objectifs : on saisit le juge pour lui demander l'annulation d'une décision, parce qu'on considère que la décision est illégale.

   Exemple : le contentieux de l'excès de pouvoir.

2. Les contentieux subjectifs : on saisit le juge d'une question relative à l'existence d'un droit subjectif.

   Exemple : le contentieux indemnitaire.

§ 1. Contentieux objectif

À priori, la règle de la décision préalable ne pose pas de grandes difficultés dans les contentieux objectifs : si le requérant envisage un recours, c'est parce qu'il existe un acte qui le dérange.
Toutefois, il faut attaquer une décision, et non un acte : seuls les actes décisoires peuvent être attaqués devant le juge.

Il faut ici parler des actes de droit souple.
Le droit des affaires a été le premier en droit public a été le premier à recevoir une application de cette théorie des actes de droit souple, lorsque le CE a opéré son revirement de jurisprudence Fairvesta/Numéricable (2016).
Aujourd'hui, cette théorie ne concerne plus le seul champ de la régulation (Conseil d’État, 2020, GISTI).
On prend en compte l'effet notable de l'acte.

Sur les mesures d'ordre intérieur : Conseil d’État, 1995, Hardouin + Conseil d’État, 1995, Marie :
Le Conseil d’État déqualifie certaines mesures jadis qualifiées d'ordre intérieur, pour les faire passer dans la catégorie des actes décisoires.
On prend en compte les conséquences de l'acte sur la situation de l'administré.

Pour les circulaires : Conseil d’État, 2002, Duvignères :
On vérifie si elle contient des dispositions impératives d'ordre général.

C'est une appréciation casuistique.

§ 2. Contentieux subjectif

Le contentieux indemnitaire est l’archétype du contentieux subjectif.
Ici, un fait cause un dommage à l’administré, mais il n’y a pas d’acte décisoire à attaquer.

Lorsqu'il n'y a pas de décision, il faut demander à l'administration.
La liaison du contentieux est une condition de recevabilité.
Cette démarche vise à encourager une tentative de résolution amiable du litige.

En principe, le silence vaut acceptation ; mais il y a de nombreuses exceptions, notamment pour les demandes indemnitaires.
Le silence gardé par l'administration pendant 2 mois vaut alors refus implicite.

Le CE a fait preuve de bienveillance en élaborant 2 solutions jurisprudentielles favorables aux requérants :

1. Conseil d’État, 1965, Dame veuve Ducroux :
   Lorsque l'administration en défense ne se plaint pas de ne pas avoir été sollicitée en amont, mais se contente de se défendre au fond, on considère que cette défense lie le contentieux.

2. Conseil d’État, 2008, EFS :
   Il est possible pour le requérant de régulariser sa requête en cours d'instance.
   Si on obtient une décision avant que le juge ne statue, alors la requête sera considérée comme régularisée.

En 2016, le gouvernement a considéré que le Conseil d’État était allé trop loin dans la défense des requérants.
Il a fait adopter le décret Justice administrative de demain (JADE), qui prévoit que, pour pouvoir saisir le juge d'un recours indemnitaire, il faut au préalable obligatoirement obtenir une décision de l'administration.

L'état du droit a finalement été précisé en 2019 par le Conseil d'État :
Conseil d’État, 2019, Rollet (avis contentieux) :
Le décret JADE doit être regardé comme ayant mis fin à la jurisprudence Dame veuve Ducroux.
En revanche, la jurisprudence EFS n'est pas morte : la régularisation en cours d'instance d'une requête irrecevable parce que prématurée est toujours possible.
C'est une jurisprudence contra legem !

Section 3 : Les règles de recevabilité relatives aux délais

Un délai de recours juridictionnel s'applique : on en peut pas intenter un recours n'importe quand devant le juge administratif.
Au nom de la sécurité et de la bonne administration de la justice, un délai de recours de 2 mois a été instauré.

C'est un délai bref : les administrés qui se voient notifier une décision de l'administration mettent un certain temps avant de former un recours.
Souvent, les avocats sont saisis la veille du délai !

Il existe des délais spéciaux, notamment en matière de droit des étrangers.
En matière électorale, il y a un délai spécial de 5 jours.
Dans le contentieux des ICPE, les délais de recours peuvent aller de 2 mois à 1 an.

Le fait de former un recours gracieux interrompt le délai de recours.

Un délai de route, ou délai de distance, peut aussi s'appliquer.
Si on est dans un DOM-TOM, on dispose d’1 mois supplémentaire ; si on est à l'étranger, on a 2 mois de délai de route.
Les délais de route ne s'appliquent pas lorsque le requérant agit via Télérecours.

L'évènement qui déclenche le délai varie selon le type de décision litigieuse.
Si l'acte attaqué est un acte individuel, c'est la notification de l'acte qui fait courir le délai.
Si l'acte est un acte réglementaire, c'est la publication de l'acte qui fait courir le délai.
La publication peut se faire au JOUE, aux registres municipaux ou départementaux, par affichage public, sur les sites internet…

L'article R461-5 du CJA prévoit, pour les actes individuels, que la notification doit comporter "la mention des voies et délais de recours".
Objectif : encourager l'effectivité du droit au recours.
La sanction du non respect de cette obligation est l'inopposabilité du délai de recours.

Conseil d’État, 2016, Czabaj :
Lorsque l'administration notifie une décision individuelle sans indiquer les voies et délais de recours, alors le délai de 2 mois est inopposable.
Cependant, un délai de recours raisonnable d'1 an pèse alors sur l'administré.

Si on loupe le délai de recours, que peut-on faire ? Peut-on provoquer une nouvelle décision et l’attaquer dans le délai ?
Non, car la décision sera purement confirmative : son contenu sera le même.
Cette décision confirmative n’est pas un acte décisoire, mais une décision réitérative → le recours est irrecevable.

Pour ce qui concerne les actes administratifs règlementaires :

• Ils peuvent être contestés incidemment, c’est-à-dire à l’appui d’un procès contre un autre acte (par exemple, un acte d’application du règlement).

  Conseil d’État, 2018, CFDT Finances :
  Il est possible de contester sans délai de façon incidente la légalité d’un règlement, mais on ne peut plus invoquer des moyens tirés de la forme ou de la procédure (ils sont alors inopérants).

• On peut aussi agir contre le refus d’abrogation après qu’on a demandé à l’auteur du règlement de l’abroger, en soutenant que :
  • L’acte était illégal ab initio ;

    Conseil d’État, 1989, Compagnie Alitalia :
    Obligation pour l’administration d’abroger les règlements illégaux.

  • L’acte est devenu illégal (Conseil d’État, 1930, Despujol).

  La conséquence de l’annulation du refus d’abroger est l’obligation d’abroger.

Section 4 : Les règles de recevabilité relatives à la requête

La requête doit être rédigée en langue française.
Conseil d’État, 1985, Quillevère : la requête rédigée en breton est irrecevable.

Le décret du 2 novembre 2016, dit “Télérecours” (actuels articles R414-1 et suivants du CJA), prévoit que la requête doit parfois être obligatoirement présentée par la voie dématérialisée :

• Requêtes déposées par un avocat ;

• Requêtes déposées par les personnes morales de droit public autres que les communes de 3 500 habitants ;

• Requêtes déposées par les personnes morales de droit privé chargées de la gestion permanente d’un service public (vise essentiellement les organises de sécurité sociale).

Ces usagers doivent utiliser la voie dématérialisée sous peine d'irrecevabilité.

Un décret du 9 octobre 2020 a créé Télérecours citoyens, qui permet aux autres usagers que ceux mentionnés de saisir le juge par la voie dématérialisée.
Pour l'instant, cette voie est seulement facultative (articles R414-6 et suivants du CJA).

Le ministère d'avocat est-il une condition de recevabilité ?
Pas dans tous les recours : il est parfois obligatoire et parfois facultatif.

Normalement, depuis 1864, le REP est dispensé du ministère d'avocat.
Depuis 2003, le ministère d’avocat est obligatoire en REP quand on est en cause d'appel.

Dans les autres contentieux, le principe est le ministère d'avocat obligatoire, mais il y a des exceptions à cette règle.
Sont notamment dispensés d’avocat :

• Les agents publics pour les litiges concernant les relations de travail ;

• Les parties en contentieux indemnitaire si le défendeur est une collectivité territoriale ou un hôpital public (Conseil d’État, 1912, Lafage, confirmée par Conseil d’État, 2011, Marcou).

  Le requérant peut agir par la voie du REP (et non par recours de plein contentieux), mais il doit alors se contenter de demander l'annulation du refus de verser la somme d'argent.

Le droit de timbre a été abrogé par la réforme Taubira de 2013.
Il consistait à exiger du requérant qu'il paye un droit (= une somme d'argent) pour accéder au juge.
💡 Avec un droit de timbre, le requérant est doublement imposé.

L’article R411-1 dispose que la requête doit être motivée.
Elle doit contenir l'énoncé de conclusions (= ce qu'on demande au juge) et de moyens (= justification de ce que l’on demande, arguments à l'appui de la demande).
On ne peut donc pas s'en remettre à la sagesse du juge.

Il existe différents types de conclusions que l'on peut soumettre au juge :

• Annulation de l'acte attaqué (conclusions totales ou partielles) ;

• Condamnation de l'administration au versement de dommages et intérêts ;

• Abrogation ;

  Conseil d’État, 2021, Association Elena :
  Depuis cette décision, le Conseil d’État accepte que le juge soit saisi de conclusions à fin d'abrogation d'un acte administratif.
  Il est donc possible de demander au juge qu'il mette fin l'exécution d'un acte pour l'avenir.
  Ces conclusions sont importantes, car elles vont déterminer la nature du contentieux.

• Réformation : dans le contentieux répressif, on peut demander soit l’annulation de la sanction, soit sa réformation (Conseil d’État, 2009, Société ATOM).

• Injonction : on peut demander au juge qu'il enjoigne des choses à faire ou à ne pas faire à l'administration.

Il convient de distinguer entre :

• Les conclusions principales : celles qui motivent la saisine du juge.
  Exemples : conclusions en annulation, ou en condamnation à payer des dommages et intérêts).

• Conclusions accessoires : conclusions annexes.
  Exemples : conclusions à fin d'injonction, remboursement des frais de procès…

Cette distinction est importante, car les conclusions principales doivent être présentées avant l'expiration du délai de recours, alors que les conclusions accessoires peuvent être présentées à tout moment.

Les moyens sont les raisons de fait et de droit qui viennent au soutien de ce que l’on demande dans les conclusions.
Les moyens sont variés, mais on peut les systématiser, surtout dans les contentieux objectifs :

• Les moyens de légalité externe portent sur les conditions d'élaboration des actes.
  • Vice de compétence / moyen d'incompétence.
    C’est un moyen d’ordre public : les règles de compétences sont d’ordre public.
  • Vice de procédure / moyen de procédure.
  • Vice de forme (défaut de signature, de motivation…).

• Les moyens de légalité interne portent sur le contenu de l'acte.
  • Erreur de droit : erreur de raisonnement juridique → erreur dans l'application de la règle de droit.
  • Erreur de fait : l'administration s’est trompée dans l'appréhension des données factuelles.
  • Erreur d'appréciation juridique des faits / erreur de qualification.
  • Détournement de pouvoir.

Le recours est déposé dans le délai de 2 mois.
Après le dépôt, peut-on soulever un moyen nouveau que l’on a pas mis dans la requête ?

Conseil d’État, 1953, Société Intercopie :
Après l'expiration du délai de recours, il est possible pour le requérant d'invoquer un moyen nouveau, qui n'a pas été invoqué dans la requête initiale.
Néanmoins, ce moyen nouveau doit procéder d'une cause juridique qui a été ouverte avant l'expiration du délai de recours.

Les moyens d’ordre public ont l'intérêt d’échapper au couperet que représente la jurisprudence Intercopie, car ils visent à protéger des règles particulièrement importantes.
Ils peuvent être invoqués à tout moment de la procédure.

Le délai de deux mois pour agir est bref, il faut penser à beaucoup de choses.
Le juge administratif accepte que le requérant agisse en deux temps, en se contentant de déposer avant l'expiration du délai une requête sommaire, qui est une requête dans laquelle le requérant se contente de présenter ses conclusions et annonce au juge les moyens qu'il va ultérieurement développer.

C'est seulement dans un second temps que le requérant va développer sa requête sommaire en produisant un mémoire complémentaire (ou mémoire ampliatif).
Le requérant doit produire ce mémoire complémentaire :

• Devant le Conseil d’État, au plus tard 3 mois au plus tard après le dépôt de sa requête sommaire.

• Devant les autres juges administratifs, la règle est moins uniforme : c’est lorsqu’on le demande au requérant.
  Une fois que la requête sommaire a été déposée, le requérant dispose d'un délai fixé par le juridiction pour présenter sa requête complémentaire. S’il ne respecte pas ce délai, il sera mis en demeure.
  C'est uniquement s'il n'a toujours pas produit son mémoire complémentaire après mise en demeure qu'il est réputé s'être désisté d'office (article R612-5 du CJA).

Les règles de recevabilité appliquées par le juge administratif revêtent un caractère d'ordre public.
Cela signifie 2 choses :

1. Les parties peuvent se prévaloir du non respect de ces règles à tout moment de la procédure.

   Il faut pour cela soulever une fin de non-recevoir.
   La fin de non-recevoir tirée du non-respect du délai de recours s’appelle la forclusion.

2. Le juge doit relever d'office le non respect de ces règles.

   Encore faut-il que la fin de non recevoir ressorte des pièces du dossier !

L'article R222-1 du CJA prévoit la possibilité pour le juge administratif de rejeter par ordonnance une requête manifestement irrecevable.
Cela se fait sans audience et sans conclusions du rapporteur public.

Il est possible pour le juge de rendre des jugements pour faire reste de droit : décision rendue par le juge dans une hypothèse où la requête présente un problème sur sa recevabilité, mais pourtant le juge décide de rejeter au fond la requête.
"Sans qu'il soit besoin d'examiner la recevabilité de la requête" : le juge met de côté le problème de recevabilité identifié, pour rejeter au fond le recours.
On parle aussi de rejet en tout état de cause.

2 raisons peuvent justifier un rejet en tout état de cause :

1. Le juge peut vouloir faire preuve de pédagogie en tranchant au fond un problème que pose la requête.
   Exemple : montrer au requérant que le recours ne vaut rien.

2. Il peut être plus simple de répondre au fond de la requête.