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Section 1 : L’exception : les actes de gouvernement

Dans un état de droit, les décisions prises par les acteurs publics sont soumis au contrôle du juge.
Cela découle du principe de légalité : les actes administratifs doivent respecter les normes supérieures, et un tiers doit pouvoir contrôler ce respect.

Pour autant, ce principe est assorti d'une exception : il y a des actes pris par les pouvoirs publics qui ne sont pas soumis au contrôle du juge → ils bénéficient d'une immunité juridictionnelle.
Cela recouvre notamment les actes de gouvernement ; aucun juge ne sera compétent pour les contrôler.

Cela découle du principe de la séparation des pouvoirs : lorsque ces actes ont une coloration politique / lorsqu'ils traduisent des fonctions politiques, le juge n'est pas légitime pour les examiner.
La frontière n'est pas toujours facile à tracer :

• Fonction gouvernementale : donner des orientations au pays.

• Fonction administrative : mettre en œuvre la loi.

2 catégories d'actes de gouvernement :

1. Les actes qui concernent les relations entre les pouvoirs publics constitutionnels.

   Exemple : mise en œuvre par le président de la République de l'article 16 de la Constitution.
   Exemple : nomination des membres du gouvernement (Conseil d’État, 8 octobre 2024, La France Insoumise).
   Exemple : dissolution de l'Assemblée nationale.
   Exemple : la décision du Premier ministre de déposer un projet de loi.

2. Les actes indétachables de la conduite des relations internationales de la France.

   Exemple : Conseil d’État, 2003, Comité contre la guerre en Irak :
   La décision d'autoriser les USA et le Royaume-Uni à utiliser l'espace aérien français pour aller bombarder l'Irak est un acte de gouvernement.

   Exemple : le refus des autorités françaises de rapatrier des ressortissants français présents dans des camps syriens a été considéré comme un acte de gouvernement.
   Cette position a été condamnée par CEDH, 14 septembre 2022, M. E et autres contre France.

Section 2 : Le principe : le droit au recours

L'immense majorité des actes pris par des acteurs publics sont soumis au contrôle du juge.
Quand on aborde la question de la compétence, 2 questions successives se posent :
1- La question de la compétence externe ;
2- La question de la compétence interne.

§ 1. La question de la compétence externe

Le dossier soumis au juge administratif relève-t-il bien du juge administratif ?
Autrement dit, on vérifie que le dossier ne relève pas du juge judiciaire.
Normalement, les différends publics ressortissent à la compétence du juge administratif.

La loi des 16 et 24 août 1790 fait interdiction sous peine de forfaiture aux tribunaux de s'immiscer dans les affaires de l'administration.
Conseil constitutionnel, 1987, Conseil de la concurrence :
Ce principe a simplement valeur législative.
Le Conseil constitutionnel dégage par ailleurs un PFRLR : le principe selon lequel le juge administratif est compétent pour connaître des recours "en annulation ou en réformation".

Tribunal des conflits, 1873, Blanco :
Le juge administratif connaît aussi des recours indemnitaires (recours de plein contentieux).

§ 2. La question de la compétence interne

Quel est le juge administratif compétent pour connaître du différend public ?

Pendant longtemps, il a existé un juge unique, en la personne du Conseil d'État.
Aujourd'hui, il y a des juridictions administratives générales et des juridictions administratives spécialisées.

A – Juridictions administratives générales

Les juridictions administratives générales sont celles qui sont le plus souvent sollicitées : Conseil d'État, cours administratives d'appel (CAA) et les tribunaux administratifs.

Le Conseil d'État a été créé en 1799.
Il est conçu à l'origine comme un expert juridique à la disposition du gouvernement ; toutefois, la Constitution le charge de préparer les décisions de justice en matière administrative.

À l'époque, la justice administrative était retenue par l'administration.
La grande loi de 1872 délègue la justice au Conseil d'État ; il faudra attendre l'arrêt Cadot (1889) pour que le Conseil d’État se reconnaisse compétent en 1ère instance → fin de la théorie du ministre-juge.

Aujourd'hui, le Conseil d'État est divisé en 7 sections, dont une seule est chargée du contentieux public.
Les 6 autres sections sont administratives et incarnent les missions de conseil : travaux publics, finances, intérieur, social, administration (ressources humaines) et "études de la prospective et de la coopération" (section transversale pour imaginer le droit de demain).
La section du contentieux est divisée en 10 chambres, chacune spécialisée dans des domaines particuliers.

Le Conseil d'État est accompagné par les tribunaux administratifs, créés en 1953 en replacement des juges spécialisés des conseils de préfecture.

En 1987, les cours administratives d'appel ont été créées.
Depuis, l'ordre administratif présente la même architecture que l'ordre judiciaire, avec 3 niveaux.
Toutefois, la ventilation normale des compétences souffre de nombreuses dérogations dans l'ordre administratif :

• D'abord, les cours administratives d'appel se voient reconnaître depuis 2016 des compétences de première instance, dans l'objectif de délester les TA.

  Exemple : l'article R311-2 du CJA prévoit la compétence de la CAA de Paris pour le contentieux de la représentativité syndicale, des visas cinématographiques…
  Exemple : les litiges qui touchent à l'organisation des Jeux olympiques et paralympiques de 2024 relèvent de la CAA de Paris.
  Exemple : le contentieux de l'aménagement commercial relèvent en première instance des CAA.

• De plus, le Conseil d'État est juge de première instance dans un certain nombre de matières.

  Exemple : contentieux des élections européennes, régional et des collectivités d’outre-mer.
  Exemple : contentieux des décisions de régulation prises par les AAI ou API, y compris celles prises par l'Autorité de la concurrence.
  Exemple : contentieux des recours dirigés contre les ordonnances et les décrets.
  Exemple : les actes règlementaires des ministres (mais pas les actes non règlementaires des ministres).

En principe, en vertu du principe du double degré de juridiction, le justiciable qui perd en première instance peut demander le réexamen de son affaire devant la CAA.
Néanmoins, par exception, il existe 2 cas où l'appel sera enregistré directement devant le Conseil d'État, qui est à la fois juge de cassation et juge d'appel :

• dans le contentieux des élections municipales et départementales ;

• pour certains référés, notamment les référés libertés.

Dans ces 2 hypothèses, l'appel n'est pas permis : seul un pourvoi en cassation est possible.
Cela déroge au principe de double degré de juridiction.

En effet, le Conseil d’État juge traditionnellement que l'appel n'est pas un principe général du droit.
Conseil d’État, 2003, Meyet : ce n'est pas un PGD.
Conseil constitutionnel, 2004, Loi organique relative à la Polynésie française : ce n'est pas un principe à valeur constitutionnelle.

Le gouvernement comme le législateur peuvent donc déroger au double degré de juridiction.
La CEDH ne sanctionne l'absence de double degré de juridiction qu'en matière pénale.

Conseil d’État, 1947, d’Aillères :
Contrairement à l'appel, le recours en cassation est protégé par un PGD.
Lorsque la CAA statue en premier et dernier ressort, le recours en cassation est possible.

La dimension de la compétence territoriale de la juridiction administrative à saisir ne se pose pas pour le Conseil d’État, car il est seul, mais se pose pour les CAA et surtout pour les TA.

Chaque TA est rattaché à une CAA, donc chaque CAA a un ressort territorial comprenant plusieurs TA.
La CAA territorialement compétente est celle qui est rattachée au TA qui a rendu la décision attaquée.

L’article R312-1 du CJA dispose qu’en principe, on va devant le TA dans le ressort duquel a légalement son siège l’autorité qui a pris la décision attaquée (l’auteur de la décision).
C’est un principe plutôt favorable à l’administration, qui est défendeur.

Néanmoins, l’article précise “sauf dispositions contraires”, et il existe de nombreuses dérogations.
Ces dérogations sont prévues aux articles R312-6 à R312-19 du CJA :

• En matière contractuelle : les règles qui régissent la répartition territoriale ne sont pas d’ordre public.
  On peut y déroger, ce qui signifie que la détermination du TA territorialement compétent est incluse dans le champ de la liberté contractuelle → les parties à un contrat peuvent parfaitement anticiper un éventuel contentieux en prévoyant un clause attributive de compétence qui dérogera aux règles de principe.

  À défaut de clause attributive de compétence, des règles supplétives s’appliquent : en matière contractuelle, on applique le critère du lieu d’exécution du contrat (article R312-11 du CJA).

  Le même principe s’applique aux litiges quasi-contractuels.

• Litiges relatifs aux déclarations d’utilité publique, au domaine public et à l’urbanisme : l’article R312-7 du CJA prévoit que ces litiges relèvent de la compétence du TA dans le ressort duquel se trouvent les immeubles faisant l’objet du litige.

• Litiges relatifs aux décisions individuelles prises à l'encontre de personnes par les autorités administratives dans l'exercice de leurs pouvoirs de police : l’article R312-8 du CJA prévoit que le TA territorialement compétent est celui dans le ressort duquel se trouvent le lieu de résidence de la personne destinataire de la mesure.

B – Juridictions administratives spécialisées

Les juridictions administratives spécialisées interviennent dans une matière spécifique.
Elles sont prévues par un texte spécifique.
On les crée notamment pour prévoir l’intervention de juges experts de la matière concernée.

Exemples :

• Le Tribunal du stationnement payant (ex Commission du contentieux du stationnement payant) est la juridiction qui rend le plus de décisions en France : plus de 120 000 décisions par an !

• La Cour nationale du droit d’asile statue sur les personnes qui demandent le statut de réfugié.

  Auparavant, l’OFPRA rend une décision, et c’est seulement si le demandeur d’asile n’est pas satisfait de cette décision qu’il pourra effectuer un recours devant la CNDA.
  Il n’y a pas d’appel possible.

• Les juridictions ordinales sont les instances disciplinaires des ordres professionnels.

  Par exemple, les instances disciplinaires de l’ordre des médecins constituent une juridiction administrative spécialisée.
  ⚠️ L’ordre des avocats constitue une juridiction judiciaire spéciale.

• Les juridictions financières : Cour des comptes et chambres régionales ou territoriales des comptes.

• Le Conseil supérieur de la magistrature est un organe constitutionnel.
  Lorsqu’il statue sur les poursuites disciplinaires engagées contre un magistrat du siège, il est assimilé à une juridiction administrative spécialisée (Conseil d’État, 1969, Sieur l’Etang).

Un pourvoi en cassation est toujours possible et sera formé devant le Conseil d’État.

Qu’en est-il des AAI et les API, qui disposent d’un pouvoir répressif ?
Lorsqu’elles statuent en vertu de ce pouvoir de sanction, la CEDH les assimile à un tribunal au sens de l’article 6 § 1 de la Convention EDH.
En effet, matériellement, ces autorités interviennent dans une matière répressive, la “matière pénale” au sens européen du terme.
De plus, pour sanctionner, ces autorités mettent en place une procédure avec des garanties juridictionnelles.

Cependant : Cour de cassation, 1999, Oury + Conseil d’État, 1999, Didier :
En droit interne, les AAI et API ne constituent pas des juridictions en droit interne.