Catégorie : Droit constitutionnel

Ce cours de Droit constitutionnel se concentre exclusivement sur les institutions de la 5e République. Il a été actualisé en 2022.

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• Chapitre 1 : La genèse des institutions de la 5e République
• Chapitre 2 : Le Président de la République
• Chapitre 3 : Le gouvernement
• Chapitre 4 : Les relations entre le Président de la République et le Premier ministre
• Chapitre 5 : Le Parlement
• Chapitre 6 : L’élaboration de la loi
• Chapitre 7 : Le contrôle parlementaire
• Chapitre 8 : Le contrôle de constitutionnalité des lois
• Chapitre 9 : Les modalités d’exercice du contrôle
• Chapitre 10 : Le Conseil constitutionnel

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Le Conseil constitutionnel est une institution qui a gagné sa place au fil de la 5e République.

Section 1 : L’affirmation du Conseil constitutionnel

En 1958, le Conseil constitutionnel est une nouveauté : il n’existe pas d’équivalent dans les régimes précédents.
Il y avait un Comité constitutionnel sous la 4e République, mais son processus n’avait rien à voir (il avait plus une mission d’arbitrage qu’un contrôle de constitutionnalité) et il n’a été saisi qu’une seule fois.

Le Conseil constitutionnel vise à l’origine à vérifier la bonne répartition des compétences normatives entre domaine législatif et domaine règlementaire.
Objectif à l’origine : vérifier l’efficacité de la rationalisation, en contrôlant que le législateur n’usurpe pas son champ de compétences.

À l’origine, le Conseil constitutionnel n’est pas une juridiction constitutionnelle telle qu’on la connaît aujourd’hui ; son rôle et sa place dans les institutions ont subi de profondes évolutions.

§ 1. Étape n°1 : 1971

Le 16 juillet 1971, le Conseil constitutionnel rend sa décision Liberté d’association.
À partir de cette date, il s’appuie sur le préambule de la Constitution.

Dans la tradition constitutionnelle française, les préambules avaient une vocation philosophie et morale, mais étaient considérés comme dépourvus d’opposabilité.
Dans le préambule de la Constitution de 1958, il est fait mention de l’attachement du peuple français au préambule de la Constitution de 1946 et à la DDHC de 1789.

Nouveauté dans la tradition constitutionnelle : on donne une valeur identique au préambule qu’à toutes les autres dispositions de la Constitution.

Le Conseil constitutionnel semble ici juge de sa propre compétence, ce qui n’est pas interdit par la Constitution : en 1958, on n’a pas fait interdiction au Conseil constitutionnel de s’emparer des droits et des libertés du préambule.
C’est cette interprétation créatrice qui lui permet de s’autohabiliter.

Il s’agit d’une étape majeure de l’évolution du Conseil constitutionnel, puisqu’à partir de cette décision il a multiplié ses normes de référence.
Il peut désormais exercer son contrôle sur le terrain des articles de la Constitution, mais aussi sur l’ensemble des libertés mentionnées dans le préambule.
Depuis 1971, ce préambule a été étoffé par la Charte de l’environnement, adoptée en 2004 et intégrée en 2005.

Olivier Cayla parle de “coup d’État de droit”.

§ 2. Étape n°2 : 1974

Quand Valéry Giscard d’Estaing est élu en 1974, il souhaite moderniser les institutions.
Il élargit la saisine du Conseil constitutionnel, en modifiant la constitution pour ouvrir aux parlementaires la possibilité de saisir le Conseil constitutionnel à 60 députés ou 60 sénateurs.

Avant, le Conseil constitutionnel était peu saisi, en raison du fait majoritaire.
Désormais, l’opposition peut saisir le Conseil constitutionnel → il va être saisi beaucoup plus souvent.

1971 → devient une institution qui protège les droits fondamentaux
1974 → devient une institution centrale dans le jeu politique

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Dans les années 1980, les réserves d’interprétation apparaissent ; elles permettent au Conseil constitutionnel de ne pas censurer une loi, tout en lui donnant une interprétation conforme à la Constitution.

En 1981, Mitterrand est élu ; il disait beaucoup de mal du Conseil constitutionnel et des autres institutions de la 5e République, mais il ne s’est rien passé.
→ Le Conseil constitutionnel a passé l’épreuve de l’alternance et se renforce.

§ 3. Étape n°3 : La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008

Par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, le constituant a pris en compte les faiblesses d’un contrôle de constitutionnalité uniquement a priori et a mis en place un contrôle a posteriori.

Auparavant, le Conseil constitutionnel ne pouvait intervenir que sur un texte abstrait, sans savoir comment est-ce qu’il allait être appliqué.
La CEDH a aussi eu une influence : le contrôle de constitutionnalité avait tendance à être marginalisé par le contrôle de conventionnalité, qui pouvait être exercé à tout moment.

Cette révision a été très difficile à mettre en place sur le plan politique.
Une loi organique de décembre 2009 précise les conditions de cette réforme et donne son nom à la question prioritaire de constitutionnalité.

Le contrôle exercé par le Conseil constitutionnel reste un contrôle concentré, mais n’est pas tout à fait un contrôle concret, parce que la QPC s’opère distinctement du litige principal.
⚠️ La QPC n’a donc rien à voir avec le modèle américain.

Dans les 5 premières années de la QPC, 50 ont été étudiées par le Conseil constitutionnel, qui a rendu dans cette période autant de décisions que dans les 50 années auparavant.
Aujourd’hui, le Conseil constitutionnel étudie une centaine de décisions QPC par an.

Cette réforme a eu 2 impacts forts :
1- impact quantitatif en termes de volume d’activité du Conseil constitutionnel
2- le Conseil constitutionnel est de plus en plus visible, et prend un rôle médiatique important

Une QPC est déposée devant n’importe quelle juridiction du fond lorsqu’une partie estime qu’une loi porte atteinte à ses droits et libertés garantis par la Constitution.
3 conditions doivent être respectées :
1- la disposition contestée est applicable au litige ;
2- la disposition contestée n’a pas déjà été déclarée conforme (sauf changement de circonstances) ;
3- la requête n’est pas dépourvue de caractère sérieux.

La QPC est déposée devant le Conseil constitutionnel, où elle fait l’objet d’un débat public.
Le Conseil constitutionnel dispose de 3 mois pour y répondre.
Le PR, le PM et les présidents des 2 chambres sont avisés et peuvent adresser leurs observations.

La QPC peut soit être rejetée (→ la disposition contestée reste en vigueur) ou acceptée (→ la disposition déclarée inconstitutionnelle est abrogée à compter de la publication de la décision ou d’une date ultérieure).

La QPC se fait par voie d’action : on mène une action directement contre la loi.

Section 2 : La composition du Conseil constitutionnel

L’article 56 de la Constitution prévoit que le Conseil constitutionnel se compose de 9 membres, dont le mandat est de 9 ans non renouvelables.
Il se renouvelle par tiers tous les 3 ans.
Le président du Conseil constitutionnel est nommé par le PR parmi les membres.

Critiques : il n’y a pas de critères formellement établis pour cette désignation, sauf être majeur et bénéficier de ses droits civils et politiques.

⚠️ Le Conseil constitutionnel n’est pas chargé que du contrôle de constitutionnalité des lois : il assure le contentieux électoral, détient un rôle consultatif (art 16)…

Les anciens PR sont membres de droit du Conseil constitutionnel, et ce à vie.
Cette disposition est aujourd’hui fortement critiquée, et disparaîtra probablement bientôt avec une réforme constitutionnel.
On peut néanmoins comprendre le constituant de 1958.

Il y a un contrôle parlementaire des nominations au Conseil constitutionnel, mais souvent jugé très théorique.
Il y a un régime d’incompatibilités strict (comparable aux magistrats).
Les membres du Conseil constitutionnel prêtent serment (s’engagent à respecter leur devoir de réserve et d’impartialité).

Le secrétaire général du Conseil constitutionnel (= chef des services) a une fonction très importante.
Il participe aux délibérés et aux projets de décisions.

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Le contrôle constitutionnel s’est construit autour de 2 principaux modèles, en fonction des réponses aux questions suivantes :

1. Quels sont les actes faisant l’objet du contrôle ?

2. Quelles sont les normes de référence du contrôle ?

3. Quel organe assure ce contrôle ?

4. Quand est exercé ce contrôle ?
   qui ? quoi ? quand ? où ?

§ 1. Les normes contrôlées

Désormais, toutes les démocraties constitutionnelles prévoient le contrôle de constitutionnalité des lois ordinaires, mais d’autres types d’actes peuvent faire l’objet d’un contrôle de constitutionnalité.

En France, c’est le Conseil d’État qui assure le contrôle de constitutionnalité des règlements ; dans d’autres pays, c’est la cour constitutionnelle elle-même.

On peut aussi contrôler la constitutionnalité des traités internationaux.
En France, l’article 54 de la Constitution prévoit que le Conseil constitutionnel peut vérifier la constitutionnalité d’un traité s’il est saisi par le PR, le PM, le président d’une assemblée ou par 60 députés ou 60 sénateurs.
Si un traité est déclaré inconstitutionnel, il ne peut pas être ratifié.

On peut aussi contrôler la constitutionnalité des décisions de justice.
On ne le fait pas en France, mais on le fait par exemple au Portugal.

On peut aussi contrôler la constitutionnalité des règlements des assemblées.

On peut aussi contrôler la constitutionnalité des lois organiques (= qui ont vocation à compléter la Constitution).
En France, leur contrôle par le Conseil constitutionnel est obligatoire.

On peut aussi contrôler les actes territoriaux, mais on ne le fait pas en France.

→ il y a une grande diversité de normes qui sont contrôlées

Peut-on contrôler la constitutionnalité des lois constitutionnelles ?
(= qui modifient la Constitution)
→ Non, parce que “le pouvoir constituant est souverain” (Conseil constitutionnel, décision Traité sur l’Union Européenne).

§ 2. Les normes de référence

Les normes de référence sont les dispositions et les principes qui ont une valeur constitutionnelle.
Il s’agit des dispositions mentionnées dans la Constitution au sens propre + les dispositions mentionnées dans le préambule de la Constitution.
→ “Bloc de constitutionnalité” : l’ensemble de ces dispositions ont valeur constitutionnelle.

Dans sa décision “Liberté d’association” du 16 juillet 1971, le Conseil constitutionnel reconnaît une valeur juridique au préambule de la Constitution, et par extension à l’ensemble des textes qui y sont mentionnés.

On y trouve des droits axés sur la liberté individuelle et les droits civils et politiques (DDHC 1789), mais aussi des droits économiques et sociales (préambule de 1946) et des droits collectifs (Charte environnementale).
La théorie du bloc de constitutionnalité permet d’accueillir des textes profondément différents dans la même valeur juridique.

On ne peut pas non plus réduire le contrôle de constitutionnalité au bloc de constitutionnalité.
Il s’agit aussi d’un contrôle formel (on vérifie le respect des procédures prévues par la Constitution).

§ 3. Les organes exerçant le contrôle

Dans le modèle américain (développé depuis 1803), le contrôle est dit diffus : tous les tribunaux ont la compétence en matière constitutionnelle.
Tout tribunal peut être saisi d’une question de constitutionnalité au cours d’un procès. Le contrôle de constitutionnalité est procéduralement équivalent aux autres questions de droit posées.

Dans le modèle européen, on crée une cour spéciale pour exercer le contrôle, qui est dit concentré : un seul organe juridictionnel est compétent pour contrôler la conformité de la loi.
C’est une compétence exclusive.

Dans le modèle américain, une cour unique assure l’unité de l’interprétation de la Constitution : la Cour suprême. Elle n’est, par définition, pas spécialisée, et se situe au sommet de l’appareil judiciaire. Sa mission : superviser l’activité des tribunaux ordinaires.
Dans le modèle européen, la Cour constitutionnelle est spécialement créée pour connaître du contentieux constitutionnel. C’est un organe extérieur aux ordres juridictionnels.

Dans certains États, une cour suprême cohabite avec une cour constitutionnelle.
Ex : Espagne, Portugal.

§ 4. L’organisation du contrôle

On distingue le contrôle par voie d’action du contrôle par voie d’exception.

Dans le contrôle par voie d’action, on fait une action directe à l’encontre de l’acte dont on veut obtenir l’annulation.
Le recours porte à titre principal sur l’invalidation de l’acte jugé inconstitutionnel.

Dans le contrôle par voie d’exception, le contrôle de constitutionnalité intervient à l’occasion d’un procès.
La question de constitutionnalité est incidente (distinguée du procès ordinaire).

On distingue aussi le contrôle a priori du contrôle a posteriori.

Le contrôle a priori s’exerce avant promulgation de la loi ; c’est un contrôle préventif.
Il n’existe que dans le modèle européen.
En France, il est organisé par l’article 61 de la Constitution.

Le contrôle a posteriori s’exerce après la promulgation de la loi, lorsqu’on constate une inconstitutionnalité lors d’un procès.
Il s’exerce soit par voie d’action, soit par voie d’exception.

Enfin, on distingue le contrôle concret du contrôle abstrait.

On parle de contrôle concret lorsque le contrôle de constitutionnalité est en relation avec le litige particulier (contrôle de nature subjective).
On parle de contrôle abstrait lorsque le contrôle de constitutionnalité s’exerce indépendamment de la situation particulière (le juge reconnaît objectivement l’existence ou non d’une inconstitutionnalité).

Le contrôle a priori est nécessairement un contrôle abstrait.
Le contrôle a posteriori peut être concret ou abstrait.

En France, le Conseil constitutionnel exerce depuis 1958 un contrôle a priori, nécessairement abstrait et par voie d’action, conforme à la théorie kelsenienne de la “cour spéciale” (article 61).
Il exerce aussi un contrôle par voie d’exception, sous la forme de la QPC : il s’agit un contrôle abstrait et par voie d’action (article 61-1).

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Dans son ouvrage Théorie pure du droit, le juriste autrichien Hans Kelsen (mort en 1973) développe l’idée d’une hiérarchie de valeur juridique au sommet de laquelle figure la “norme fondamentale”.
Idée : une norme n’existe dans le système juridique que si elle est valide, et elle n’est valide que si elle est conforme à la norme supérieure. La constitution doit être effective par la conformité des autres normes.

On peut distinguer 2 principales façons d’exercer ce contrôle de constitutionnalité :
1- le confier à un organe politique ;
2- le confier à un organe juridictionnel.

§ 1. La garantie politique de la Constitution

La Constitution de 1958 accorde une grande confiance dans le Parlement législateur (on parle de souverainisme parlementaire).
Idée : la loi est l’acte juridique central parce qu’elle est l’expression de la volonté générale.

On a aussi, dans la tradition française, une forme de méfiance à l’égard des juges, qui résulte de la Révolution de 1789.
Pour cette raison, on a refusé en France jusqu’en 1958 de mettre en place un contrôle juridictionnel de constitutionnalité de la loi. La conception française de la séparation des pouvoirs y est hostile, ce qui explique l’intervention tardive d’une véritable justice constitutionnelle dans notre système.

Dans l’esprit d’un penseur libéral du 19e siècle (ex : Châteaubriand), on a confiance dans les mécanismes de représentation et dans la vertu des hommes → il ne peut pas y avoir de lois injustes.

Tocqueville développe quant à lui l’idée de “tribunal de l’opinion”, comme un regard extérieur sur ceux qui produisent la loi.
Il pense donc aux grandes garanties telles que la liberté d’association, le droit syndical, etc.

La rationalisation du parlementarisme apparaît à ce moment-là.
Idée : si les parlementaires sont rationalisés, le travail qu’ils produiront sera de qualité.

Au 19e siècle en France, des auteurs s’efforcent de produire des théories, animés par une volonté de construire des garanties d’ordre politique, sociologique ou institutionnel pour contrôler la constitutionnalité des lois.
💡 On n’a donc pas attendu l’apparition du juge constitutionnel pour avoir un contrôle de constitutionnalité.

Par comparaison, le contrôle de constitutionnalité aux États-Unis est exclusivement juridictionnel.

Au 20e siècle, on développe l’idée qu’on ne peut pas faire confiance à la vertu des hommes.
La justice constitutionnelle se développe ; elle apparaît en Allemagne en 1945 et en France dans la Constitution de 1958.

§ 2. L’affirmation du contrôle juridictionnel

Aujourd’hui, on retrouve dans quasiment toutes les régions du monde un organe juridictionnel chargé du contrôle de constitutionnalité.
Cet organe doit présenter des garanties d’indépendance, d’objectivité et de compétence juridique pour contrôler les droits et éventuellement les sanctionner.
Il s’agit aussi d’une conséquence du développement du constitutionnalisme écrit.

Ce développement repose sur 2 principaux modèles :
1- le modèle américain
2- le modèle dit “européen”

Le modèle américain se caractérise par un contrôle diffus et concret, issu de la pratique (Marshall v Madison).
Le modèle européen est un contrôle concentré, qui s’exerce par voie d’action, théorisé par Kelsen.

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C’est le Parlement qui est chargé de contrôler l’exécutif.

Section 1 : Les techniques de mise en cause de la responsabilité du gouvernement

Sous la 5e République, l’article 49 de la Constitution prévoit différents types d’outils qui permettent de mettre en cause la responsabilité du gouvernement :

1. L’engagement de responsabilité : l’article 49 al 1 dispose que le gouvernement peut engager sa responsabilité après sa démission (à la suite d’un remaniement ministériel ou pour marquer le début d’une nouvelle phase de l’action du gouvernement).Dans cette hypothèse, c’est le Premier ministre qui prend l’initiative d’engager la responsabilité du gouvernement sur son programme ou sur une politique.
   Le PM est le seul titulaire de ce droit d’engager la responsabilité du gouvernement, ce qui procède d’une rationalisation du parlementarisme (objectif du constituant de 1958 : éviter les mises en cause spontanées de la responsabilité du gouvernement par un seul ministre).

   On distingue 2 hypothèses :

   1. La responsabilité sur le programme, qui a lieu à un moment précis (en principe, après la nomination d’un gouvernement ou un remaniement ministériel).
   2. La déclaration de politique générale, qui ne relève pas des usages classiques du parlementarisme.
   • Est-ce que le nouveau gouvernement est dans l’obligation d’obtenir ce vote de confiance ? Est-ce qu’il entre en fonction avant ou après ?

     S’il entre en fonction après : on reconnaît une investiture parlementaire.
     Dans la plupart des régimes parlementaires, ça n’est qu’après avoir été investi que le gouvernement entre en fonction.

     En principe, l’indicatif vaut impératif.
     ”Le Premier ministre engage la responsabilité du Parlement” → obligation (d’autant plus qu’a contrario on réserve une possibilité sur la déclaration de politique générale).

     Mais s’il y avait obligation, le constituant aurait fixé un délai au bout duquel l’investiture devrait être obtenu ; or il n’y en a pas.

     La pratique constitutionnelle est variée ; on considère qu’il n’y a pas d’usage établi.
     Le Premier ministre Michel Debré avait engagé la responsabilité sur son programme.
     Certains PM l’ont fait, tout en précisant qu’ils n’y étaient pas obligés.
     Certains PM n’ont pas du tout utilisé l’al 1 de l’article 49 lors de leur entrée en fonction.

     → Il n’y a pas d’investiture parlementaire sous la 5e République
     → Le gouvernement entre en fonction dès qu’il est nommé

2. La motion de censure est prévue par l’article 49 alinéa 2. Il s’agit d’une initiative parlementaire et non gouvernementale, qui permet à une majorité de députés de censurer le gouvernement et donc le forcer à la démission.La motion de censure doit être déposée par 1/10e au moins des membres de l’Assemblée nationale (= 58 députés).
   Depuis 1995, un même député ne peut pas signer + de 3 motions / session.
   On laisse au Parlement un délai de réflexion en le faisant voter 48 heures après (objectif : éviter de voter spontanément, comme sous la 3e République).
   Le seuil est la majorité des membres composant l’Assemblée nationale, et pas forcément la majorité de ceux qui s’expriment. Le scrutin est public, à la tribune.

   La motion de censure n’est pas possible pendant les moments d’intérim et d’empêchement présidentiel, ni dans le cadre de l’application de l’article 16 de la Constitution.

   Le fait majoritaire a conduit à neutraliser la pratique de la motion de censure.

3. L’engagement de la responsabilité du gouvernement sur un texte est prévue par l’article 49 alinéa 3. Le Premier ministre peut engager la responsabilité du gouvernement sur le vote d’un projet ou d’une proposition de loi.
   Le texte est considéré comme adopté, sauf si une motion de censure est déposée dans les 24h qui suivant. Si la motion de censure n’est pas adoptée, le texte est adopté.
   Le “49-3” est possible pour 1 texte / session (mais illimité pour les projets de lois de finances ou de financement de la sécurité sociale).

Par l’article 49 alinéa 4, le Premier ministre peut aussi demander l’approbation du Sénat sur une déclaration de politique générale.

Section 2 : Les mécanismes d’information et d’investigation

Depuis la révision constitutionnelle de 2008, la mission de contrôle du gouvernement et d’évaluation des politiques publiques est formellement intégrée dans la Constitution, à l’article 24.

L’article 48 concerne l’ordre du jour des assemblées.
Il réserve 1 semaine sur 4 au contrôle de l’action du gouvernement.

§ 1. Les outils traditionnels d’information et d’évaluation

Par “traditionnel”, on entend toutes les techniques qui sont associées au régime parlementaire et appliquées avant 1958.

La question parlementaire est un pouvoir reconnu individuellement à chaque parlementaire ; il remonte à la 3e République.

La pratique des questions orales a été modifiée avec le temps, dans le but de les moderniser.
Le temps de parole est limité.
Le gouvernement ne découvre pas les questions orales sur le moment : elles sont fixées à l’ordre du jour par la conférence des présidents et transmises au gouvernement.

Les questions écrites au gouvernement sont publiées (trouvables sur les sites officiels des assemblées).
En principe, les réponses doivent être obtenues dans un délai de 2 mois, avec publication officielle de la réponse.
Chaque année, entre 25 000 et 30 000 questions sont posées au gouvernement et proviennent très largement des députés.

Les commissions d’enquête, prévues à l’article 51-2 de la Constitution, sont chargées de recueillir des informations sur des faits déterminés concernant l’action du gouvernement.
Une commission est composée de maximum 30 députés ou 21 sénateurs, avec une représentation proportionnelle sur la base des groupes politiques.

Les membres disposent de moyens d’investigation, sur place et sur pièces.
Il peut solliciter des communications de tous les tribunaux, sauf “ceux revêtant un caractère secret et concernant la défense nationale, les affaires étrangères, la sécurité de l’État”.

Le post de président ou celui de rapporteur de la commission d’enquête est réservé à un membre de l’opposition → volonté de revaloriser les droits de l’opposition.

L’article 47-2 de la Constitution prévoit que la Cour des comptes assiste les parlementaires dans le contrôle de l’action du gouvernement.
Le principe de consentement à l’impôt est incarné par l’accord du Parlement à la politique budgétaire.

§ 2. Les nouvelles techniques d’information et d’investigation

1) Les missions d’information

Les missions d’information sont souvent créées par les commissions d’enquête depuis les années 1990. Elles peuvent aussi être créées par la Conférence des présidents.

Mission : exercer des pouvoirs d’information en effectuant des convocations pour les auditions, en communiquant des documents, en faisant des visites sur le terrain…

La plus-value des missions d’information par rapport aux commissions d’enquête est qu’elles sont beaucoup moins formelles, plus souples, plus faciles à mettre en place et plus pragmatiques.
Elles remplacent donc souvent les commissions d’enquête.

2) Les résolutions

La résolution est un acte par lequel l’Assemblée émet un avis sur une question déterminée, généralement internationale.

Les résolutions ont été proscrites en 1958, au nom de la rationalisation du parlementarisme.
Elles ont ensuite été réintroduites à l’article 34-1.

3) La mission de contrôle et d’évaluation des politiques publiques

L’article 24 prévoit le contrôle et l’évaluation des politiques publiques.

1. Le contrôle et l’évaluation de l’exécution des lois est assurée par les commissions permanentes ; c’est notamment le rôle du rapporteur.

2. Le contrôle et l’évaluation des politiques publiques est apparue dans les années 1990.
   On utilise des pratiques d’évaluation basées sur des techniques de gestion.

La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) permet aux commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat d’avoir des outils de contrôle des politiques publiques.

Le Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques (CEC) est un organe interne aux assemblées, qui recueille des éléments utiles à l’évaluation en interrogeant le gouvernement, des experts et en sollicitant la Cour des comptes.

4) Les délégations et les offices parlementaires

Les délégations et les offices parlementaires sont des structures essentiellement techniques, remplissant des missions d’information et d’étude.

Exemple : l’office des choix scientifiques et technologies, créé en 1983, réunit l’expertise scientifique pour assister les parlementaires et les informer sur l’état de la connaissance scientifique sur tel ou tel sujet.

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L’article 13 de la Constitution prévoit aussi que les nominations opérées par le PR peuvent faire l’objet d’un véto, obtenu à la majorité des 3/5.
On constate une forme de nouvelle tendance du pouvoir de contrôle de l’action du gouvernement, et plus largement du pouvoir exécutif, par le Parlement.

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La loi est la règle votée par le Parlement selon un protocole défini par la Constitution et qui relève d’une des matières mentionnées dans la Constitution.
Triple critère pour définir la loi sous la 5e République : organique, formel, matériel.
Aujourd’hui, on retient le critère matériel.

Des dizaines d’années de pratique républicaine aboutissent à un nouveau déséquilibre qui entraîne une crise de la fonction parlementaire. En 2008, le constituant a donc tenté de “rénover” le processus législatif.

Section 1 : Le domaine de la loi

L’innovation du constituant de 1958 est d’aller vers une conception matérielle de la loi : on assiste à une répartition des compétences entre le domaine législatif et le domaine réglementaire, organisée par les articles 34 et 37 de la Constitution.

Article 37 : “les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi ont un caractère réglementaire” → la compétence normative de droit commun est donc le pouvoir réglementaire.

Article 34 : définit le domaine de la loi.
+ les lois de programmations (qui “déterminent les objectifs de l’Etat”) et les lois de finances relèvent de la loi.

⚠️ La compétence du législateur ne se limite pas à l’article 34 : plusieurs autres dispositions dans la Constitution réservent des domaines à l’intervention de la loi.
Exemple : l’article 35 dispose que “la déclaration de guerre est autorisée par le Parlement” = relève de la loi.
Exemple : l’article 66 établit que “l’autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle, assure le respect de ce principe dans les conditions prévues par la loi” → la loi est la garantie de la liberté individuelle.

L’article 37 al 2 distingue 2 possibilités en cas d’empiètement du législateur sur le domaine réglementaire :

• Soit la loi est entrée en vigueur avant 1958, donc avant l’instauration même du domaine de la loi : on considère que l’acte adopté sous forme de loi peut être directement modifié par décret, après avis du Conseil d’État.
  → possibilité de retrouver la compétence du gouvernement par la voie d’un décret après avis du Conseil d’État

• Soit l’acte a été adopté sous la forme législative après 1958 : le Conseil constitutionnel est compétent pour constater l’empiètement du législateur sur le domaine réglementaire et vérifier le caractère réglementaire de la disposition, préalablement à sa modification par décret après avis du Conseil d’État.

Dans les 2 cas, l’acte est “déclassé” : juridiquement, il perd son caractère législatif.
Il est formellement adopté comme une loi, mais il est matériellement un acte réglementaire et peut donc être modifié par la voie réglementaire.

L’article 41 établit une irrecevabilité constitutionnelle en cas d’empiètement du législateur dans le domaine réglementaire.
Il s’agit ici d’un mécanisme préventif, pendant la procédure législative.
Le gouvernement ou le président de l’assemblée concernée peut soulever cette irrecevabilité.

S’il n’y a pas d’accord entre le gouvernement et le président de l’assemblée, le Conseil constitutionnel tranche cette irrecevabilité dans un délai strict de 8 jours.
→ le Conseil constitutionnel intervient au cours de la procédure législative, en se prononçant par décision L ou FNR

Le gouvernement n’a pas forcément intérêt à faire respecter son domaine réglementaire : il peut laisser passer des dispositions législatives sur lesquelles il est d’accord sur le fond.
Il est aussi souvent plus facile de laisser faire le Parlement.

Cette frontière entre loi et règlement peut donc être neutralisée du fait de l’usage, du gouvernement, etc.

Le Conseil constitutionnel a plutôt tendance à donner raison au président de l’assemblée.
L’irrecevabilité constitutionnelle n’a donc pas été jugée très efficace.
Dans sa décision “Blocage des prix” du 30 juillet 1982, le Conseil constitutionnel affirme que : “la Constitution n’a pas entendu frapper d’inconstitutionnalité une disposition de nature réglementaire contenue dans une loi”. Il ne censure donc pas la loi pour non-respect des articles 34 et 37.
Dans une décision du 21 avril 2005, il constate le caractère réglementaire d’’une loi à l’occasion d’un contrôle de constitutionnalité, sans la censurer.

En conclusion, cette délimitation de la loi est symboliquement marquante.
Au fond, le législateur a quand même – pour des raisons politiques comme juridiques – débordé de son domaine, en intervenant régulièrement dans le champ de compétences du gouvernement.
Les interventions du gouvernement dans le domaine de la loi se sont aussi multipliées, en particulier avec le recours aux ordonnances de l’article 38.

Section 2 : La procédure législative

§ 1. Le circuit d’adoption des lois

L’article 39 de la Constitution donne l’initiative législative au Premier ministre et aux membres du Parlement.

Si le Premier ministre est à l’initiative, on parle de “projet de loi”.
Un projet de loi est obligatoirement soumis pour avis au Conseil d’État.
Certains sont également soumis au Conseil économique, social et environnemental.
Après délibération en Conseil des ministres, un projet de loi est définitivement arrêté et déposé sur le bureau de l’une des assemblées.

Depuis la réforme constitutionnelle de 2008, un projet de loi ne peut être déposé que s’il remplit certaines conditions définies par la loi organique du 15 avril 2009.
Celle-ci prévoit notamment une étude d’impact obligatoire, préparée en même temps que le projet de loi pour évaluer les effets attendus du projet de loi déposé.

Une proposition de loi est rédigée par les services des assemblées : assistants parlementaires, groupes politiques…

L’article 39 de la Constitution dispose que les projets de loi sont obligatoirement soumis au Conseil d’État, mais pas les propositions de loi.
Depuis 2008, le Conseil d’État peut également émettre des avis au profit des propositions de loi – cette pratique n’est cependant pas généralisée.

Article 39 : les lois de finances sont obligatoirement soumises d’abord à l’Assemblée nationale. Le Sénat reçoit en priorité les textes relatifs à l’organisation des territoires.

Les projets et propositions de lois sont ensuite examinées en commission.
Cet examen se fait sur les fondements de l’article 43.
Il est effectué, sauf demande contraire du gouvernement ou de l’assemblée, par des commissions permanentes, qui ont pour rôle d’examiner en profondeur le texte posé pour le préparer au débat parlementaire.
Le lourd travail effectué en commission est probablement le travail essentiel en matière législative.

Le rapporteur est celui qui travaille de manière approfondie sur le texte.
Avec ses services, il rédige un rapport qu’il présente devant la commission.
Plusieurs réunions auront lieu pour permettre au texte du rapporteur d’être présenté devant l’assemblée.

Avant 2008, le texte brut du projet de loi était examiné.
Depuis 2008, c’est le texte qui sort de commission qui est rapporté ; le gouvernement doit donc négocier beaucoup plus fort avec les parlementaires des commissions pour que le texte présenté soit un texte qui lui convienne.
Exception : pour les lois de finance, on débat encore le texte du gouvernement pour des raisons d’efficacité.

Depuis 2008, on garantit un délai minimum pour que les commissions puissent effectuer leurs travaux :
> 6 semaines pour la 1ère assemblée (généralement l’Assemblée nationale)
> 4 semaines pour la 2nde
(article 48)

4e étape : inscription à l’ordre du jour.
Organisée par l’article 48 de la Constitution (réformé en 2008).
Le temps parlementaire est partagé entre le gouvernement et les assemblées :

• 2 semaines de séance sur 4 sont réservées au gouvernement ;

• 1 semaine de séance est réservée au contrôle de l’action du gouvernement et à l’évaluation des politiques publiques ;

• 1 jour de séance est réservé aux groupes d’opposition ;

• 1 séance par semaine est consacrée aux questions/réponses.

On vient redonner la maîtrise de l’ordre du jour aux assemblées, en mettant en place un nouveau partage du temps parlementaire.

Les textes prioritaires (notamment les projets de loi de finances), mentionnés par l’article 48, vont se gérer en dehors de cette répartition de l’ordre du jour.
Ces textes ne sont pas soumis au délai garanti aux commissions.
Les textes concernés par la procédure accélérée de l’article 45 constituent aussi une exception.

Lors de la présentation devant l’assemblée, on examine d’abord le texte de façon générale, puis article par article.
Les rapporteurs (et le représentant du gouvernement, généralement le ministre pertinent, lorsque c’est applicable) prennent la parole, puis les parlementaires.
Chaque assemblée adopte respectivement un règlement intérieur qui organise le travail législatif (ex : temps de parole).

L’article 44 établit le droit d’amendement.
Il a été drastiquement encadré, notamment par la jurisprudence du Conseil constitutionnel, qui a tenté de limiter les abus (travail d’obstruction).
Dans sa décision 532 DC du 19 janvier 2006, le Conseil constitutionnel :

• sanctionne d’inconstitutionnalité les cavaliers législatifs (= dispositions qui vont au-delà de l’objet de la loi), pour raison de clarté ;

• applique la règle de l’entonnoir : toute adjonction au texte après la 1ère lecture doit être en lien avec les dispositions qui restent.
  → plus on avance dans l’examen du texte, plus son objet doit être étroit

Il faut que le texte soit adoptés en termes identiques par les 2 assemblées.
Le processus (dépôt devant une commission, nomination d’un rapporteur, etc.) est donc reproduit, mais sur la base du texte modifié qui a été transmis à l’issue de la 1ère lecture.
→ on n’examine que ce qui reste (logique de l’entonnoir)

À l’issue de la 2ème lecture, si tout n’a pas été voté en termes identiques (= s’il reste des points de désaccord), on convoque une commission mixte paritaire (CMP).
La CMP est réunie sur convocation du Premier ministre, ou par le président d’1 des 2 assemblées.

La CMP est une structure chargée de trouver un compromis entre les 2 assemblées, pour aboutir à un vote identique.
Elle est mixte (composée de députés et de sénateurs) et paritaire (dans un nombre égal : 7 et 7).
En principe, le gouvernement n’est pas présent : la CMP se tient à huis clos entre les parlementaires.

En général, la CMP aboutit à un compromis qui met un terme définitif à la navette parlementaire. On soumet le texte de la CMP aux 2 assemblées pour approbation définitive.
Mais si un compromis n’est pas trouvé : dernière lecture de l’Assemblée nationale, qui a le dernier mot. Elle statue définitivement sur la base du texte qu’elle a elle-même amené, ou sur la base du texte de la CMP.
→ bicamérisme inégalitaire

La promulgation de la loi est faite par le Président de la République (article 10), dans un délai maximal de 15 jours après l’adoption du texte.
Ce délai de 15 jours peut être suspendu dans le cas d’une demande de nouvelle délibération, ou dans le cas d’une saisine du Conseil constitutionnel (qui a 1 mois pour se prononcer).

Une fois qu’elle est promulguée, la loi entre en vigueur.
Elle est publiée au Journal Officiel → entre entièrement dans l’ordre juridique.

§ 3. L’intervention du pouvoir exécutif dans la procédure législative

L’article 49 alinéa 3 en est l’outil le plus visible.
Idée : dire aux parlementaires de prendre leur responsabilité (”si vous voulez éviter que ce texte passe, vous devez censurer le gouvernement”).

Le “49-3” est une arme très puissante de rationalisation du parlementarisme.
Permet au gouvernement d’obliger les députés à se positionner sur la base d’un texte que le gouvernement considère comme central.

Pour rééquilibrer les institutions, l’article 49 al 3 a été modifié en 2008, pour n’autoriser qu’un seul recours au 49-3 par session parlementaire, sauf sur les projets de lois de finances (= qui organisent les ressources et les dépenses budgétaires) ou de financement de la sécurité sociale.

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Le Parlement désigne les 2 assemblées législatives, conformément au principe du bicamérisme.

Section 1 : La structure bicamérale

Le bicamérisme est le principe retenu sous la 5e République.
Il trouve son origine en 1795 entre le Conseil des 500 (censé représenter “l’imagination”) et le Conseil des anciens (la “raison”).

Depuis la 3e République, le bicamérisme vise à prendre en compte la diversité des territoires.
Aujourd’hui, le Sénat représente les collectivités territoriales et l’Assemblée nationale a un rôle en contact direct avec les préoccupations conjoncturelles de la population.

Le bicamérisme est souvent critiqué ; le Sénat voit notamment sa légitimité, son utilité et parfois son existence même remises en cause.

La loi organique du 30 juillet 2003 réforme la durée du mandat, l’âge d’éligibilité des sénateurs, le nombre de sénateurs et leur mode d’élection.

Le groupe majoritaire au Sénat est actuellement Les Républicains.
La gauche a obtenu la majorité au Sénat de 2011 à 2014.

Le bicamérisme sous la 5e République est plutôt inégalitaire, puisque de nombreuses dispositions donnent une prévalence à l’Assemblée nationale sur le Sénat :

• Article 45 : l’AN a le dernier mot en matière législative ;

• Article 35 : l’AN décide en dernier ressort des interventions militaires supérieures à 4 mois ;

• Article 49 : l’AN peut renverser le gouvernement par une motion de censure ;

• Article 39 : les projets de loi de finances doivent être déposés en 1er lieu à l’AN.

A contrario, il y a d’autres dispositions qui établissent une prévalence du Sénat sur l’AN :

• Article 24 : le Sénat assure la représentation des collectivités territoriales de la République ;

• Article 39 : tous les textes concernant l’organisation des collectivités territoriales doivent être prioritairement déposés au Sénat.

Pour tout le reste, il y a une stricte égalité entre les 2 assemblées.

Section 2 : Le statut des parlementaires

Les élections législatives et sénatoriales ont lieu sous le contrôle du Conseil constitutionnel.

Depuis 2008, le nombre maximum de parlementaires est fixé à 577 députés et 348 sénateurs.

Le statut des parlementaires est fixé par une loi organique, conformément à l’article 25 de la Constitution.
La loi organique du 14 février 2014, appliquée à partir de 2017, interdit le cumul de mandats parlementaires avec des mandats exécutifs locaux.

Les députés sont élus au suffrage universel direct pour 5 ans renouvelables.
Les élections sont organisées dans le cadre de circonscriptions.
Le découpage électoral est une opération techniquement difficile.

Les élections législatives sont à scrutin uninominal majoritaire : un candidat doit, pour être élu, recueillir la majorité absolue des suffrages exprimés représentant au moins 25 % des électeurs inscrits (et non seulement des suffrages exprimés).
Si aucun candidat n’est élu, un second tour est organisé :

• se présentent les candidats ayant obtenu un nombre de suffrages égal à au moins 12,5 % des électeurs inscrits, s’il y en a au moins 2 ;

• si un seul candidat ou aucun candidat ne remplit cette condition, peuvent se présenter les deux candidats ayant obtenu le plus de voix au premier tour.

C’est le législateur qui prévoit les modes de scrutin, et non la Constitution.

Il faut avoir au moins 18 ans pour se présenter.

Une partie des dépenses des partis politiques est remboursée par l’État, en fonction des résultats obtenus.

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Les sénateurs sont élus au suffrage universel indirect par un collège électoral qui réunit 150 000 membres (députés, conseillers régionaux/départementaux/municipaux).
La durée du mandat a été abaissée à 6 ans en 2003 (avant, 9 ans).

Il y a 348 sénateurs, renouvelés par moitié tous les 3 ans.
Âge d’éligibilité : 24 ans.

Pour les départements qui élisent 3 sénateurs ou plus : scrutin proportionnel de liste à 1 seul tour.
La règle de la + forte moyenne s’applique.

Pour les départements qui élisent 1 ou 2 sénateurs : scrutin majoritaire à 2 tours.

Section 3 : L’exercice du travail parlementaire

Article 27 : consécration du principe de droit de vote personnel.

Le travail parlementaire se situe très largement en amont du processus de vote.
La présence dans les séances plénières n’est pas obligatoire. Les règlements intérieurs des assemblées prévoient l’obligation de présence aux séances des commissions permanentes.

Les parlementaires doivent, dans l’exercice de leur mandat, se comporter avec la dignité qui s’attache à l’exercice de leurs fonctions.
Les règlements de chaque assemblée prévoient des sanctions pour tous les parlementaires qui se rendraient coupables d’outrage, d’injures, de menaces, etc.

Les incompatibilités sont définies par une loi organique, conformément à l’article 25. Lorsqu’il est élu, le parlementaire doit choisir entre son mandat parlementaire et l’exercice d’une autre fonction.
Si l’incompatibilité est constatée, le parlementaire a un délai pour faire son choix ; si le choix n’ont pas exprès, il y a une une présomption irréfragable (on ne peut pas apporter de preuve contraire) qu’il a renoncé au dernier mandat obtenu.

Les assemblées se sont dotées de guides déontologiques et d’organes chargés de les faire respecter : déontologue de l’Assemblée nationale, Comité de déontologie du Sénat.

Les parlementaires doivent déclarer leur patrimoine et leurs intérêts.

Les parlementaires disposent de droits constitutionnellement reconnus : droit de vote, droit d’expression, droit d’appartenir ou non à un groupement politique.
Articles 48 et 51-1 : les parlementaires de l’opposition bénéficient d’un statut renforcé par la reconnaissance de droits aux groupes d’oppositions.

Tous les parlementaires ont aussi des garanties liées à leur indemnité, qui leur permet d’avoir une indépendance.
Principe : gratuité des mandats électif.
Mais indemnité mensuelle de base (~6 000€/mois) + indemnité de résidence (3% du montant brut de l’indemnité de base) + déduction = total de ~5 600€/mois net avant impôts).
Ils bénéficient également de frais de fonctionnement (ex : transports) d’environ 5 000€/mois et de plusieurs collaborateurs (assistants parlementaires, secrétaires).

Section 4 : L’organisation du travail parlementaire

Le Parlement fonctionne par sessions parlementaires.
Les sessions sont des périodes pendant lesquelles les assemblées peuvent siéger.

Avant : session d’automne (2 octobre) et session de printemps (2 avril).
La révision constitutionnelle de 1995 établit une session unique qui s’étale sur 9 mois, entre octobre et juin (article 28).

Les sessions extraordinaires, prévues aux articles 29 et 30, sont aujourd’hui habituelles.
Elles se déroulent de juillet à septembre et sont réunies sur un ordre du jour déterminé (article 30).

Dans les périodes pendant lesquelles le Parlement a le droit de siéger en vertu de la Constitution, on parle de sessions “de plein droit”.
Au cours de ces sessions, les parlementaires se réunissent en séances.
Les séances de nuit sont de + en + courantes, parce qu’il y a de + en + de textes.

Des séances supplémentaires sont systématiquement organisées à la demande des membres de l’assemblée ou du Premier ministre.

Article 33 : principe de publicité des débats parlementaires.
Très bien respecté en France.

La prise de parole des députés est réglementé par le président de l’assemblée et est réparti par les fonctions.

Par principe, le vote est public, sauf pour les nominations. Il se fait par main levée ou assis/levé. Pour certains votes, on utilise un boîtier électronique.
Au Sénat, on vote parfois par couleur (bleu, blanc, rouge).
Un scrutin public à la tribune est aussi possible, surtout pour les votes qui nécessitent une majorité absolue.

Le bureau de chaque assemblée est chargé d’organiser les travaux de chaque assemblée.
Il est composé de 22 députés à l’Assemblée nationale et de 26 sénateurs au Sénat, élus par leurs assemblées dans le respect du pluralisme (représentation proportionnée à chaque groupe politique).
À sa tête se trouve le président de l’Assemblée, 6 vice-présidents à l’AN et 8 au Sénat, 3 questeurs, 12 députés secrétaires à l’AN et 14 au Sénat.

Les présidents des assemblées ont des prérogatives constitutionnelles (droit de saisir le Conseil constitutionnel et d’en nommer des membres, pouvoir de nomination, convoquent les commissions mixtes paritaires, etc.).

Article 32 : le président du Sénat est élu après chaque renouvellement du Sénat et le président de l’Assemblée nationale est élu pour la durée de la législature.

Les questeurs sont responsables de la gestion administrative et financière de l’assemblée (fonction importante).
Au moins 1 questeur est réservé à l’opposition parlementaire.

Les secrétaires sont chargés de constater les votes et de vérifier les procès-verbaux.
C’est une fonction formelle, sans activité réelle aujourd’hui.

La conférence des présidents est convoquée 1 fois par semaine à l’AN et 1-2 fois par mois au Sénat.
Elle regroupe les personnages clés de l’assemblée : le président, les vice-présidents, les présidents de groupe, les présidents des commissions permanentes et des commissions spéciales, le rapporteur général de la commission des finances.
Elle peut notamment s’opposer à la procédure accélérée décidée par le gouvernement.

Les groupes parlementaires, organisation politique au sein du Parlement, sont désormais prévus à l’article 51-1.
Ils se forment de façon simple ; ils requièrent un nombre minimal de parlementaires.

Il y a actuellement une vingtaine de députés pas inscrits.
Le rattachement à un groupe parlementaire est très important : il conditionne le temps de parole et la représentation dans le travail de l’assemblée.

La réforme constitutionnelle de 2008 a souhaité revaloriser l’opposition parlementaire, en reconnaissant spécifiquement 1 jour de séance par mois à l’opposition.
L’opposition s’exprime de plusieurs façons : ordre du jour 1 séance / mois + initiative législative + possibilité de saisir le Conseil constitutionnel.

Les commissions parlementaires sont chargées du travail technique. On distingue 5 types :

1. Les commissions permanentes (art 43)
   Leur nombre est limité par la Constitution à 8 par assemblée.
   L’Assemblée nationale a créé 2 commissions supplémentaires et le Sénat 1.
   Elles sont spécialisées par secteur.

2. Les commissions spéciales (art 43)
   Elles sont exceptionnelles et spécifiquement consacrées pour l’examen d’un projet de texte. Elles ne concernent que des textes pluridisciplinaires avec une importance politique majeure.

3. Les commissions d’enquête sont spécifiquement créées pour des activités d’enquête parlementaire.
   ⚠️ Uniquement pour des fonctions de contrôle et jamais pour des fonctions législatives.

4. La commission des affaires européennes (article 88-4)
   Elle n’a pas de fonction législative ni de contrôle.

5. Les commissions ad hoc
   Elles sont constituées au cas pour cas pour traiter telle ou telle question administrative (essentiellement pour des questions de finance).

Il existe également des délégations parlementaires et des offices parlementaires, qui effectuent un travail de pure information ou d’étude sur un sujet (pas de législation).

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La nature de ces relations varie en fonction de 4 paramètres :
1- l’intention du constituant
2- l’approche littérale du texte
3- la pratique constitutionnelle
4- le contexte politique

La question des rapports entre le PR et le PM ne trouve pas de réponse définitive, y compris dans le texte constitutionnel.

Le PR est un arbitre chargé d’incarner l’État et d’assurer sa continuité.
L’article 20 confie au gouvernement le soin de déterminer et de conduire la politique de la nation, mais en pratique c’est bien le PR qui conduit la politique de la nation en raison du fait majoritaire.

Aujourd’hui, le PM n’est qu’une autorité seconde qui met en oeuvre la politique gouvernementale.
Ex : Nicolas Sarkozy : “le Premier ministre, c’est moi qui l’ai choisi”.
→ prééminence claire du PR qui est de + en + engagé dans le jeu politique

Cela résulte de 3 facteurs :

1. L’influence personnelle des présidents successifs

2. L’élection du PR au suffrage universel
   favorise son implication politique et le dote d’une forte légitimité

3. Les pouvoirs confiés au PR par la Constitution
   dotent le PR de nombreux pouvoirs non contresignés

Néanmoins, en période de cohabitation, l’article 20 est appliqué tel qu’il est prévu : le PR se replie sur sa fonction arbitrale et le PM devient le seul chef de la majorité parlementaire et conduit et détermine la politique de la nation.

Si le PR est prééminent, la 5e République reste un régime parlementaire : il ne faut pas confondre présidentialisme et régime parlementaire.
La prééminence du PR est consubstantielle à la 5e République, ce n’est pas une dérive vers un régime présidentiel.
La 5e République est un régime parlementaire dualiste.

Voir aussi : Comment caractériser le régime politique de la Ve République ?| vie-publique.fr

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La 5e République prévoit un gouvernement bicéphale (qui a 2 têtes).
Le Premier ministre fait le lien entre le PR et le gouvernement.

Section 1 : Statut et organisation du gouvernement

§ 1. L’organisation du gouvernement

Article 20 : définit le rôle du gouvernement.
Article 21 : définit le rôle du Premier ministre.

Aucun texte ne prévoit la répartition des ministères ni le nombre de ministres.
En pratique, il y a entre 20 et 50 ministres environ. Certains ministères régaliens sont toujours présents : intérieur, économie, affaires étrangères.

Un décret fixe les secteurs d’attribution des différents ministères.

§ 2. Le statut des membres du gouvernement

A – Le régime des incompatibilités

Il y a une incompatibilité stricte entre la fonction gouvernementale et toute autre activité (emploi public, activité professionnelle, fonction de représentation professionnelle), pour assurer l’indépendance de la fonction qui est exercée.

Sous la 5e République, un nouveau type d’incompatibilité apparaît : la fonction ministérielle et le mandat parlementaire sont incompatibles, pour rompre avec les dérives des 3e et 4e Républiques (”course au portefeuille” qui encourageait une participation au gouvernement sans engagement véritable).

La révision constitutionnelle de 2008 établit un mécanisme de suppléance qui atténue cette incompatibilité.

Depuis Lionel Jospin, tous les Premier ministre ont imposé à leurs ministres un système d’incompatibilités à l’égard de leurs fonctions exécutives locales (maires, présidents de départements / de régions, …).

B – Le régime de responsabilité pénale

Articles 68-1 et 68-2 : les ministres bénéficient d’un système de responsabilité pénale spécifique.
La Cour de justice de la République est un système spécifique institué pour garantir la séparation des pouvoirs.
Elle n’existe que pour les crimes et délits commis dans l’exercice des fonctions ministérielles.

⚠️ Cour de justice de la République ≠ Haute Cour

Elle a été créée en 1993 à la suite du scandale du sang contaminé.
Elle est composée de 15 juges, parmi lesquels on compte 12 parlementaires et 3 magistrats de la Cour de cassation.

La procédure devant la CJR est complexe : elle fait intervenir le procureur général de la Cour de cassation, qui peut initier une poursuite devant la Commission des requêtes qui filtre les recours des particuliers portés devant la CJR.

La CJR a dû se prononcer sur quelques cas.
Aujourd’hui, il y a des appels à supprimer la CJR.
Proposition : confier la charge d’examiner les recours à l’égard des ministres à la cour d’appel de Paris.

C – La solidarité gouvernementale

La solidarité gouvernementale est un principe structurant du régime parlementaire.
Elle se traduit par la responsabilité collective du gouvernement et la collégialité de la prise de décisions qui engagent l’ensemble des membres du gouvernement.

Article 20 al 3 : prévoit la responsabilité du gouvernement et souligne que c’est le gouvernement qui assume collectivement la responsabilité des actes du pouvoir exécutif (y compris ceux qui sont pris par le PR).

La solidarité s’exprime au sein du Conseil des ministres, où les orientations de la politique gouvernementale sont débattues.
La délibération du Conseil des ministres aboutit à des projets de lois, de décrets, …

Le gouvernement entre en fonction de façon collective.
La solidarité n’empêche pas la démission d’un ministre ; mais si c’est le Premier ministre qui démissionne, sa démission implique inévitablement la démission du gouvernement.

Le Secrétariat général du gouvernement (SGG) est une institution pérenne dirigée par un haut fonctionnaire ; elle est au cœur de l’action concrète du gouvernement et assure la permanence de l’État.
Elle n’a pas de statut constitutionnel.

Section 2 : Les attributions du gouvernement

§ 1. Les attributions confiées au gouvernement

Article 20 : le gouvernement “détermine et conduit la politique de la nation”.

Les attributions du gouvernement doivent s’analyser à travers celles du PR.
En réalité, c’est le PR qui détermine la politique de la nation ; le gouvernement ne fait que la mettre en oeuvre.

A – L’exercice du pouvoir réglementaire

Article 37 : pouvoir réglementaire autonome.

B – L’intervention dans la production de la loi

Le gouvernement dispose du droit d’initiative (projets de loi) et peut donner le dernier mot à l’AN.

Il intervient à de nombreux égards dans le processus d’élaboration de la loi, puisqu’il ne peut conduire la politique de la nation que s’il dispose des compétences suffisantes pour participer à l’exercice de la fonction législative.
+ il fixe l’ordre du jour des assemblées
+ il peut engager la procédure accélérée

§ 2. Les attributions relevant du Premier ministre

Article 21 : le Premier ministre a un pouvoir de direction : il dirige l’action du gouvernement ; coordonne les travaux du gouvernement ; procède à des arbitrages entre les ministres ; assure la présidence du Conseil des ministres en cas de suppléance du PR.

Il a des pouvoirs consultatifs (ex : il est consulté en cas de dissolution de l’Assemblée nationale).

Il dispose d’un pouvoir de proposition : c’est lui qui propose un projet de révision constitutionnelle (article 89) + propose des ministres lors de la constitutions d’un gouvernement.
→ ces pouvoirs de proposition sont toujours largement conditionnés par le PR

Il exercice des pouvoirs partagés avec le PR ou d’autres pouvoirs publics :
> il peut saisir le Conseil constitutionnel
> il peut demander au chef de l’État de convoquer une séance extraordinaire du Parlement
> il nomme aux emplois civils et militaires (pour tous les autres emplois que ceux nommés à l’article 13)
> il a l’initiative de la loi (article 39)

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Le PR est la clé de voûte des institutions.
Il y a eu, depuis 1958, 8 présidents :

1. Charles de Gaulle, qui a effectué presque 2 mandats (1959-1965 ; réélu en 1965 au suffrage universel direct contre Mitterrand ; démissionne en 1969)

2. Pompidou (1969-1974)

3. VGE (1974-1981)

4. François Mitterrand (1981-1988 ; 1988 – 1995)

5. Chirac (1995-2002 contre Lionel Jospin ; 2002-2007)

6. Sarkozy (2007-2012)

7. Hollande (2012-2017)

8. Macron (2017-2022)

Section 1 : Le statut du PR

§ 1. L’élection du Président

L’élection du PR est prévue à l’article 6 de la Constitution, qui établit le principe du quinquennat, du suffrage universel et (depuis 2008) de la limitation à 2 mandats consécutifs.

Arguments contre cette limitation : atteinte à la souveraineté du suffrage + source de danger pour la stabilité de la Constitution si le PR est très populaire.

Avant 1962, le PR était élu par un collège de grands électeurs composé de parlementaires, de conseillers régionaux et de représentants des conseils municipaux (+ de 80 000 personnes).

De Gaulle utilise la procédure du référendum pour dépasser l’opposition du Parlement. Il saisit le peuple sur le fondement de l’article 11 de la Constitution, alors que c’est l’article 89 qui établit la procédure de révision.
Certains y ont vu un détournement de la Constitution.

Référendum largement approuvé par le peuple français (62%).
Le Conseil constitutionnel se déclare incompétent pour se prononcer sur une loi adoptée par référendum.

En 1965, Charles de Gaulle devient le 2e Président de la République élu au suffrage universel direct (après Napoléon 3 en 1848).

Depuis 1962, l’élection est organisée par les articles 6 et 7 de la Constitution, complétés par une loi organique qui renvoie à des dispositions du code électoral.

Il s’agit d’un scrutin uninominal majoritaire à 2 tours à 15 jours d’intervalle.
L’élection a lieu 20 jours au moins et 35 jours au plus avant l’expiration des pouvoirs du président en exercice.

500 parrainages sont nécessaires, sans que + d’1/10e d’entre eux proviennent d’un même département.
Ce système de parrainages a évolué au cours de la 5e République : à l’origine, il fallait 100 parrainages ; depuis 1976, il en faut 500.

Environ 47 000 personnes peuvent être parrains : parlementaires, membres français du parlement européen, conseillers régionaux et départementaux, maires…

La liste des parrainages est reçue, vérifiée et publiée par le Conseil constitutionnel.
La publication est soit partielle (à hauteur de 500 parrainages), soit intégrale.

Le Conseil constitutionnel suit l’élection présidentielle avant le scrutin (parrainages), pendant le scrutin (veille à la régularité des opérations électorales) et après le scrutin (proclamation des résultats, examen des réclamations contentieuses).

2006 : création de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques.
Contrôle les comptes de campagne et vérifie le plafond des dépenses électorales (réactualisé à chaque élection).
Il faut que les candidats aient obtenu au moins 5% des voix pour obtenir un remboursement de leurs dépenses jusqu’à la moitié.

§ 2. Le mandat présidentiel

Depuis 2000, la durée du mandat est de 5 ans.
Révision adoptée le 2 octobre 2000 par la voie du référendum, avec une abstention considérable de 70%.

Révision parallèle du calendrier électoral pour faire coïncider élections présidentielles et élections législatives, pour obtenir une cohérence entre le vote du PR et celui du député.
Objectif : donner une majorité fiable au PR pour permettre à la majorité présidentielle de disposer tout au long du quinquennat de la majorité à l’AN.

Article 7 de la Constitution : en cas de vacance du PR, ses fonctions sont exercées par le président du Sénat puis, si celui-ci est à son tour empêché, par le Gouvernement.

§ 3. La responsabilité présidentielle

Par convention, on parle de “responsabilité pénale” du PR.

L’article 68 de la Constitution prévoyait initialement la mise en cause du chef de l’État devant la Haute Cour de justice, qui pouvait destituer le PR en cas de haute trahison.
Cela a été modifié car la notion de haute trahison est floue et difficile à établir.

En 1999, le Conseil constitutionnel rend une décision établissant l’immunité du PR et un privilège de juridiction.
Le 10 octobre 2001, l’Assemblée plénière de la Cour de cassation précise que cette immunité est temporaire (elle ne dit que tant qu’il est en fonction).

Une réforme constitutionnelle consacrée spécifiquement au statut pénal du chef de l’État est adoptée le 23 février 2007 et refond les articles 67 et 68 de la Constitution.

Article 67 : “Le Président de la République n’est pas responsable des actes accomplis en cette qualité”.
Article 68 : “Le Président de la République ne peut être destitué qu’en cas de manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat. La destitution est prononcée par le Parlement constitué en Haute Cour.”

La Haute Cour est composée de tous les membres du Parlement.
Elle se réunit sur proposition des assemblées parlementaires, sous la présidence du président de l’Assemblée nationale.

Le chef de l’État ne peut pas être poursuivi, ni auditionné, pour les actes accomplis dans le cadre de ses fonctions.
Depuis 1999, il peut être amené devant la Cour pénale internationale, s’il commet un génocide ou un crime contre l’humanité.

Principe : immunité du PR pour les actes accomplis dans l’exercice de ses fonctions.
Réserve : traduction devant la CPI (génocide, crime contre l’humanité) ou Haute Cour (”manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat”).

Il n’y a plus de haute trahison depuis 2007.
Ce manquement doit être constatable et grave. Il ne peut pas relever de considérations politiques : il faut un fait de nature pénale suffisamment grave.
Une seule sanction est prévue : la destitution.

Le PR ne peut pas être poursuivi devant une juridiction de droit commun, ni faire l’objet d’une interrogation ou d’une enquête.

Pour les actes qui sont détachés de l’exercice de ses fonctions, la justice ne peut pas s’en emparer tant que le PR est en fonction.
On suspend donc le délai de prescription pénale pendant le mandat présidentiel.

La responsabilité pénale de droit commun s’applique ensuite.

Objectif : protéger la fonction présidentielle + séparation des pouvoirs.

Section 2 : Les pouvoirs du Président de la République

L’article 5 de la Constitution prévoit que le PR veille au respect de la Constitution et assure une fonction d’arbitrage.
Il a pour mission de trancher les conflits politiques.
Il bénéficie de pouvoirs non contre-signés.

Il est en mesure de solliciter un autre pouvoir : le peuple (par le référendum : suffrage universel), le Parlement, le Conseil constitutionnel.

Article 8 al 1 : nomination du Premier ministre
Article 11 : référendum législatif
Article 12 : dissolution de l’Assemblée nationale
Article 16 : pouvoirs “exceptionnels” en période de crise
Article 18 : droit de message au Parlement
Article 54 : saisine du Conseil constitutionnel pour contrôler la constitutionnalité d’un traité
Article 56 : nomination des membres du Conseil constitutionnel
Article 61 : saisine du Conseil constitutionnel pour une loi ordinaire

§ 1. Les pouvoirs non contresignés

A – Article 8 alinéa 1 : nomination du Premier ministre

La nomination du Premier ministre prend la forme d’un décret que seul le PR peut prendre.

Le gouvernement engage sa responsabilité devant l’Assemblée nationale sur son programme (article 49 al 1) ou sur une déclaration de politique nationale ; le pouvoir de nomination des ministres est quant à lui un pouvoir contresigné.

La marge de manœuvre pour le PR pour désigner telle ou telle personne est large, à condition que cette personne obtienne la confiance parlementaire.
Cette marge de manœuvre est néanmoins variable :

1. Si la majorité parlementaire à l’Assemblée nationale est de la même couleur politique que le PR, la marge de manœuvre du PR est très large.

2. Si la majorité parlementaire à l’Assemblée nationale n’est pas de la même couleur politique que le PR, le pouvoir politique du PR est très conditionné : il doit nécessairement désigner une personne qui dispose du soutien de la majorité parlementaire.

Juridiquement, il n’y a pas de conditions expresses indiquées pour devenir Premier ministre.

B – Article 11 : le référendum législatif

Historiquement, le référendum a été vu d’un mauvais œil en raison de sa pratique plébiscitaire (notamment sous les 2 Empires).

Le référendum permet de solliciter directement le peuple et donc de mettre temporairement à l’écart la représentation nationale (Parlement).
C’est un moyen de contourner le Parlement dans le processus législatif.

Il y a un domaine au référendum : les projets de loi référendaires ne peuvent concerner que les domaines visés par l’article 11.
> Organisation des pouvoirs publics
> Réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la nation et aux services publics qui y concourent
> Ratification de traités
→ champ très vaste

Les projets doivent être proposés :
> par les 2 Assemblées conjointement
> sur proposition du gouvernement

Cette proposition doit être publiée au Journal Officiel.
Le gouvernement doit présenter ce projet de loi référendaire, puis débat.

L’aliéna 3 de l’article 11 prévoit un référendum d’initiative partagé.

Les 4 premiers référendums ont été pratiqués par de Gaulle lui-même ; ex : 1961 sur la crise algérienne.
Le dernier référendum a été initié par Chirac en 2005, pour la ratification du traité établissant une constitution pour l’Europe.

On observe une augmentation du taux d’abstention dans les référendums depuis le début de la 5e République (30% → 60%).

L’usage du référendum présente toujours un risque politique.
Risque : que le référendum soit posé non pour la question mais pour des usages politiques partisans.

Le Conseil constitutionnel ne contrôle pas la constitutionnalité des lois référendaires depuis sa décision du 6 novembre 1962 “Loi référendaire”. Il considère que les lois référendaires sont l’expression directe du peuple souverain et ne se considère pas compétent pour la censurer.

2 types de référendums locaux sont prévus par la Constitution :

1. Article 72-1 al 2 : référendum décisionnel local : permet de soumettre un projet d’acte aux administrés d’une collectivité territoriale, dans les conditions établies par la loi organique du 1er août 2003.

2. Référendum d’autodétermination : la cession ou l’adjonction de territoires implique automatiquement une consultation des populations concernées.

C – Article 12 : la dissolution de l’Assemblée nationale

Sous la 3e République, on ne recourait plus à la dissolution après la crise de 1877 sous le mandat de Mac Mahon (Constitution Grévy).

Sous la 5e République, on ne peut dissoudre que l’Assemblée nationale, et pas le Sénat.
C’est un pouvoir propre du PR, qui peut prononcer la dissolution par un décret insusceptible de recours.

Le PR doit consulter le Premier ministre et les présidents des Assemblées, mais il n’est pas obligé de suivre leur avis.
= avis obligatoire simple
≠ avis obligatoire conforme
≠ avis facultatif

L’usage de la dissolution a été relativement limité sous la 5e République (utilisée 5 fois).
Elle a été utilisée pour la dernière fois en 1997, par la président Jacques Chirac qui souhaitait conserver une majorité à l’Assemblée nationale le plus longtemps possible. Cette dissolution “de convenance” semble avoir condamné la pratique.

D – Article 16 : le recours aux pouvoirs exceptionnels

Idée : il faut que le chef de l’État ait les moyens de gérer efficacement une crise grave, dans des conditions exceptionnelles et de façon transitoire.

Il existe des conditions de fond et de forme pour la mise en oeuvre de l’article 16 :

• L’existence d’une menace grave et immédiate contre les institutions de la République, l’indépendance de la nation, l’intégrité de son territoire ou l’exécution des engagements internationaux de la France

• Il doit y avoir une interruption du fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels

C’est le chef de l’État qui apprécie ces conditions lui-même.
Son appréciation est limitée par des conditions de forme :

1. Article 16 al 2 : information de la nation par un message.

2. Il doit consulter officiellement le Premier ministre, les présidents des Assemblées et le Conseil constitutionnel. Ils donnent un avis simple que le chef de l’État n’est pas obligé de suivre.
   Le Conseil constitutionnel rend un avis motivé et public, qui fait de lui une autorité morale et un garde-fou.

Une fois que l’article 16 est mis en oeuvre, tous les pouvoirs publics constitutionnels sont réunis entre les mains du PR : il peut intervenir dans le domaine exécutif, dans le domaine législatif, il peut créer une juridiction d’exception… dès lors que ces mesures sont guidées par la volonté de rétablir l’ordre constitutionnel.
→ la séparation des pouvoirs est temporairement suspendue

La révision constitutionnelle de 2008 modifie le dernier alinéa de l’article 16 pour encadrer sa durée d’application.

Après 30 jours d’exercice, les présidents des Assemblées ou 60 députés ou sénateurs peuvent saisir le Conseil constitutionnel, qui répond avec un avis public.
Dans un 2e temps, après 60 jours d’exercice, il procède de plein droit à cet examen. Au-delà il peut se prononcer à tout moment (= peut s’auto-saisir dès lors qu’il considère que la situation le requiert).

L’article 16 n’a été appliqué qu’une seule fois : en 1961, lors de la crise algérienne.

Dans l’arrêt Rubin de Servens du 2 mars 1962, le Conseil d’État s’est déclaré incompétent pour contrôler les actes pris dans le cadre de l’article 16 lorsqu’elle relèvent du domaine législatif, mais accepte s’ils relèvent du domaine règlementaire.
Le Conseil constitutionnel est appelé à donner son avis sur les décisions prises par le chef de l’État dans le cadre de l’article 16, mais cet avis n’est pas public.

E – Article 18 : le droit de message

Le droit de message prévu par l’article 18 permet au PR de communiquer avec les 2 Assemblées.

Il peut être utilisé principale :

1. Par courtoisie républicaine (ex : après un remaniement ministériel) ;

2. Lorsqu’il y a une décision particulièrement importante ;

3. Pour informer sur les grandes orientations de la politique présidentielle.

Ce droit de message doit être apprécié au regard de l’irresponsabilité du PR sur le plan politique.
→ les messages ne peuvent pas donner lieu à un vote

En 2008, l’article 18 est modifié pour intégrer l’alinéa 2, qui permet au Président de prendre la parole devant le Parlement réuni en Congrès, traditionnellement réuni à Versailles.
(traditionnellement, le PR ne pouvait qu’adresser un message)

Cette faculté a été utilisée pour la 1ère fois par le président Sarkozy le 22 juin 2009 pour communiquer sur ses grandes orientations pour la 2nde moitié du quinquennat.

F – Articles 54 et 61 : la saisine du Conseil constitutionnel

Article 54 : il ne peut pas y avoir en France de ratification d’un traité s’il est inconstitutionnel.

Article 61 : contrôle de constitutionnalité des lois ordinaires.
Le PR fait partie des autorités pouvant saisir le Conseil constitutionnel avant la promulgation de la loi.

G – Article 56 : la nomination de 3 membres du Conseil constitutionnel

Le PR nomme 3 membres du Conseil constitutionnel et désigne son président.
C’est un pouvoir assez important.

Dans les 2 cas, il s’agit d’un acte de gouvernement (il n’est pas possible de contester le décret de nomination devant un juge).

§ 2. Les pouvoirs contresignés du Président

Les pouvoirs contresignés du PR sont les pouvoirs classiques traditionnellement confiés à un chef d’État : représentation de l’État, bon fonctionnement des institutions, relations internationales.

En matière de défense, le PR est le chef des armées (article 15) : il préside les conseils de défense et tous les comités en lien avec la défense nationale.
Article 35 : au-delà de 4 mois, la poursuite des opérations militaires doit être autorisée par le Parlement.

Article 52 : le PR peut négocier les traités.
Il accrédite les ambassadeurs.

Le PR est le gardien de la Constitution et décide donc si une révision constitutionnelle est menée par l’article 89 ou par référendum.

Il est le garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire.
Il ne préside plus le CSM pour des raisons d’indépendance.
Article 17 : il peut gracier (dispense de peine, mais la condamnation n’est pas supprimée). La dispense de peine peut être totale ou partielle.

Il a également des pouvoirs qui touchent au Parlement :

1. Le PR ouvre et clôt les sessions parlementaires.

2. Il promulgue les lois.
   Il doit le faire : il ne peut pas refuser de signer un décret de promulgation, sauf quand la loi a été déclarée inconstitutionnelle par le Conseil constitutionnel.
   Dans de rares cas, une loi est promulguée mais le promulguant dit qu’il n’en fera pas application ; exemple : loi du 31 mars 2006 qui crée le Contrat de première embauche.
   Tant que la loi n’est pas promulguée, le PR peut demander une nouvelle délibération au Parlement (article 10 al 2). En pratique, il s’agit surtout de permettre aux parlementaires de modifier certaines dispositions invalidées par le Conseil constitutionnel.

Article 9 : le PR préside le Conseil des ministres.
Intérêt : pouvoir fixer l’ordre du jour.
C’est une prérogative importante, sauf en période de cohabitation.

Le PR dispose d’un pouvoir de nomination aux emplois civils et militaires de l’État dont une liste est définie à l’article 13 (75 000 / 80 000 personnes nommées directement par le PR).
Exemple : professeurs d’université.
Les ministres du domaine concerné contresignent la nomination.

Article 13 : pour certains emplois désignés par une loi organique, le Parlement doit être préalablement consulté et dispose d’un droit de veto.