Section 1 : L’indépendance et l’impartialité du juge
Il ne suffit pas qu'un jugement soit rendu ; encore faut-il qu'il soit rendu dans des bonnes conditions.
Le principe de l'indépendance du juge et de son impartialité est garanti par la jurisprudence du Conseil constitutionnel elle-même :
§ 1. Un principe garanti par des normes constitutionnelles et conventionnelles
Conseil constitutionnel, 25 mars 2011, n°2010-110 QPC :
”Les principes d'indépendance et d'impartialité sont indissociables de l'exercice de fonctions juridictionnelles”.
C’est la décision n°80-119 DC du 22 juillet 1980 du Conseil constitutionnel qui a consacré l'indépendance de la juridiction administrative en tant que PFRLR.
C'est la 1ère fois que le Conseil évoquait l'existence de la juridiction administrative dans sa jurisprudence.
Le principe d'indépendance a un double visage :
- L'indépendance structurelle de la juridiction administrative dans son ensemble.
Exemple : interdiction pour le Parlement de prendre des mesures plaçant les magistrats administratifs sous le contrôle du pouvoir exécutif.
- L'indépendance de chaque juge dans sa fonction juridictionnelle.
Cette indépendance et impartialité sont garanties par la Constitution ainsi que par l'article 6 de la CEDH.
Il s'agit aussi d’un PGD consacré par la jurisprudence du Conseil d'État.
En effet, le Conseil d’État a souvent eu l'occasion d'affirmer ce principe d'indépendance et d'impartialité du juge administratif.
Exemple : Conseil d’État, 6 décembre 2002, M. Trognon :
Le Conseil d’État était confronté à la question : la Commission centrale d'aide sociale (ancienne juridiction administrative spécialisée dans le domaine de l’aide sociale) est-elle une juridiction ?
💡 Depuis 2019, le contentieux de l'aide sociale est traité par les TA et par le juge judiciaire.
Cette juridiction était composée à la fois de magistrats professionnels et de fonctionnaires de l'État.
Est-ce que le fait que cette juridiction administrative ait parmi ses membres des fonctionnaires pose un problème par rapport à son impartialité ?
Le Conseil d’État apporte une réponse nuancée en jugeant qu'une juridiction indépendante et impartiale n'est pas forcément composée uniquement de magistrats professionnels.
Il dit qu'on peut même concevoir que des fonctionnaires fassent partie d'une juridiction, à la condition qu'il existe des garanties permettant d'éviter que les fonctionnaires en question puissent être soumis à des pressions de la part de leur administration.
Ainsi, le Conseil d’État valide ce modèle dans son principe, mais entoure le fonctionnement d'une telle juridiction de garanties indispensables pour assurer son indépendance et son impartialité en rappelant "qu'en vertu des principes généraux applicables à la fonction de juger, toute personne appelée à siéger dans une juridiction doit se prononcer en toute indépendance et sans recevoir quelque instruction de la part de quelque autorité que ce soit".
Ici, ce ne sont que des affirmations prétoriennes ; mais le Parlement s'est saisi de la question :
§ 2. Des exigences déontologiques consacrées et renforcées par le législateur
La loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires concerne les magistrats administratifs ; en effet, ce sont des fonctionnaires (à statut très particulier), contrairement aux magistrats judiciaires.
Cette loi de 2016 inscrit dans le marbre législatif des principes qui étaient appliqués avant même que la loi ne se saisisse de la question.
Exemple : le nouvel article L131-2 du CJA dispose que "Les membres du Conseil d'Etat exercent leurs fonctions en toute indépendance, dignité, impartialité, intégrité et probité et se comportent de façon à prévenir tout doute légitime à cet égard".
Le nouvel article L131-3 du CJA dispose que :
"Les membres du Conseil d'Etat veillent à prévenir ou à faire cesser immédiatement les situations de conflit d'intérêts.
Constitue un conflit d'intérêts toute situation d'interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou à paraître influencer l'exercice indépendant, impartial et objectif d'une fonction".
Idée : en cas d'activité professionnelle, on risque d'être guidés par d'autres intérêts que ceux qu'on est censés suivre.
La loi de 2016 a aussi créé un collège de déontologie chargé de réaliser une charte de déontologie.
La charge de déontologie est un code de bonnes pratiques que doivent respecter les personnes concernées pour donner l'apparence de l'impartialité et de l'indépendance. Leur méconnaissance n’entraîne pas nécessairement une illégalité.
Lorsque les magistrats administratifs prennent leurs fonctions ou changent de fonctions, ils doivent déposer une déclaration d'intérêts, pour que l'on puisse vérifier qu'il n'est pas en situation de conflits d'intérêts.
Article L131-9 du CJA : "le membre du Conseil d'État qui estime se trouver dans une situation de conflit d'intérêts s'abstient de participer au jugement de l'affaire concernée".
Le président de la juridiction peut inviter un membre à ne pas siéger pour cette raison.
La charte de déontologie a fait l'objet de plusieurs recours contentieux, mais les 2 requêtes ont été rejetées par le Conseil d’État.
Conseil d’État, 25 mars 2020, Syndicat de la juridiction administrative :
Les magistrats administratifs, comme tous les fonctionnaires, sont astreints à un devoir de réserve, qui est maximal pour préserver leur indépendance et leur impartialité aux yeux de tous. La charge de déontologie recommande ainsi "la plus grande retenue dans l'usage des réseaux sociaux". Elle précise également que "dans tous les cas, il convient de s’abstenir de prendre part à toute polémique qui, eu égard à son objet ou à son caractère, serait de nature à rejaillir sur l’institution".
En effet, il arrive régulièrement que des magistrats administratifs fassent l'objet de critiques lorsque des parties réalisent qu'ils ont posté sur les réseaux sociaux des positions qui peuvent laisser penser qu'ils ont un parti pris.
Réponse : “Ces recommandations de prudence n’ont ni pour objet ni pour effet d’interdire l’inscription et l’expression des membres de la juridiction administrative sur des réseaux sociaux et leur méconnaissance ne saurait […] en elle-même constituer un manquement disciplinaire”.
Conseil d’État, 25 mars 2020, M. L. :
La charte contient aussi "des bonnes pratiques recommandées en cas d’exercice de la profession d’avocat par des membres ou anciens membres de la juridiction administrative".
Pour éviter tout risque de connivence entre un avocat ancien magistrat et son ancien collègue, la charte pose la règle de ne pas plaider pendant 5 ans devant le tribunal où l'on a siégé.
Ici encore, le Conseil d’État rejette le recours.
La charte de déontologie est modifiée et adaptée chaque année.
Comment ce principe d'indépendance et d'impartialité se décline-t-il en pratique ?
Les traductions jurisprudentielles sont multiples :
§ 3. Un principe aux multiples traductions jurisprudentielles
On distingue parfois l’impartialité subjective de l’impartialité objective.
L'impartialité subjective est l'hypothèse dans laquelle le juge éprouve une sympathie ou une animosité réelle à l'égard d'une des parties.
Elle est très difficile à prouver, parce qu'il est compliqué de sonder le coeur et le cerveau des magistrats. On présume donc que le magistrat qui siège est impartial subjectivement.
On pourra toujours censurer le jugement pour impartialité si l'on rapporte des preuves de celle-ci.
L'impartialité objective désigne toutes les situations dans lesquelles des éléments apparents et objectifs peuvent laisser présumer que le magistrat n'est pas impartial.
Elle ne met pas en cause la probité des magistrats, mais ne s'intéresse qu'aux apparences.
A – L’impossibilité pour le juge de statuer en raison de ses liens avec une des parties ou de sa propre implication dans le litige
Lorsque le juge a des liens avec l'une des parties ou est impliqué dans le litige, il aura la grande majorité du temps le réflexe de se déporter.
S'il n'a pas ce réflexe, il sera possible de contester la décision en appel ou en cassation.
Exemple : Conseil d’État, 2 octobre 1996, Commune de Sartrouville :
"Considérant que l'un des magistrats composant la formation du tribunal administratif qui a rendu le jugement attaqué est la fille d'un conseiller municipal de Sartrouville ; que cette circonstance est de nature à faire naître le doute sur l'impartialité des premiers juges ; que, dès lors, le jugement du tribunal administratif de Versailles du 25 janvier 1994 doit être annulé"
Conseil d’État, 6 mars 1998, Ravet, Mayerau-Lonne et Mlle Broisin :
En l’espèce, des candidats demandaient l'annulation de la délibération du jury de maîtrise de droit de l'université française du Pacifique les déclarant ajournés aux épreuves d'admissibilité de la première session de l'année universitaire 1994.
"Considérant qu'il n'est pas contesté qu'au cours de l'année universitaire 1994, M. V. qui, en sa qualité de conseiller au tribunal administratif de Nouméa, a participé au délibéré des jugements attaqués, enseignait la procédure administrative contentieuse en deuxième année de maîtrise de droit à l'université française du Pacifique ; que cette circonstance est à elle seule de nature à faire naître le doute sur l'impartialité des premiers juges à l'égard des décisions attaquées, relatives au contrôle des connaissances d'étudiants ayant suivi cet enseignement".
Conseil d’État, 9 mars 2016, Mme Najemi :
Dans une affaire similaire, il n’y a pas de problème lorsque le rapporteur de l'affaire était enseignant dans une autre matière.
Conseil d’État, 7 août 2008, Aguilar :
Un professeur à l’École des Beaux-Arts de la ville de Bordeaux conteste la décision lui octroyant une pension de retraite, en soulevant que le commissaire du gouvernement qui avait conclu devant le tribunal administratif avait précédemment exercé des fonctions d’autorité au sein de la ville de Bordeaux.
Réponse : s'il avait statué sur cette affaire rapidement après avoir quitté la commune de Bordeaux, il y aurait eu un problème ; mais l'écoulement du temps fait que la situation du conflit d'intérêts peut s'évaporer progressivement.
→ Approche pragmatique du conflit d'intérêts, qui prend en compte l'écoulement du temps.
La plupart du temps, par prudence, les magistrats administratifs préfèrent s'abstenir de siéger par précaution de manière plus large que les règles ne l'imposeraient.
Conseil d’État, 28 décembre 2009, Sylvanise :
Un magistrat administratif a devant lui l'avocat d'une commune qui est aussi son avocat personnel pour son divorce.
Réponse : “eu égard à la nature des liens qui unissent un avocat et son client dans le cadre d’une procédure de divorce, l’ordonnance attaquée a été prise en méconnaissance du principe d’impartialité des juridictions et doit être, pour ce motif, annulée”.
B – L’impossibilité pour le juge de statuer sur une décision administrative ou juridictionnelle qu’il a prise ou à l’adoption de laquelle il a participé
Conseil d’État, 30 novembre 1994, Pinto :
Un des membres de la CAA avait pris part aux délibérations du TA ayant donné lieu aux jugements contestés.
Réponse : ”En vertu d'une règle générale de procédure applicable même sans texte, un membre d'une juridiction administrative ne peut pas participer au jugement d'un recours dirigé contre une décision administrative ou juridictionnelle dont il est l'auteur ou qui a été prise par une juridiction ou un organisme collégial dont il était membre et aux délibérations desquelles il a pris part”.
C – Les problèmes soulevés par l’exercice successif de fonctions consultatives et juridictionnelles
Peut-on juger un litige si l’on a été consulté sur le même litige quelques mois ou années plus tôt ?
La réponse est clairement non.
Pour ce qui est du Conseil d'État, cette réponse négative est organisée depuis quelques années par les articles R122-21-1 et suivants du CJA.
Ces articles instituent une véritable "muraille de Chine" entre les deux sections du Conseil d'État :
- “Les membres du Conseil d’État ne peuvent jamais participer au jugement d'un recours dirigé contre un acte pris après avis du Conseil d’État s'ils ont pris part à la délibération de cet avis” (article R122-21-1).
- "Lorsque le Conseil d’État est saisi d'un recours contre un acte pris après avis d'une de ses formations consultatives, la liste des membres ayant pris part à la délibération de cet avis est communiquée au requérant qui en fait la demande" (article R122-21-2).
- Les membres de la section du contentieux n'ont pas accès à l'avis rendu par la commission administrative ni à l'avis de celle-ci (article R122-21-3).
Le même principe est applicable à la médiation : lorsqu'un juge administratif a joué un rôle de médiateur dans un litige, il ne peut pas juger l'affaire ensuite.
Conseil d’État, 23 février 2000, Société Labor Metal :
Applique le principe des impartialités à la Cour des comptes.
Dans son rapport annuel, la Cour des comptes s'était prononcée sur des faits ; le Conseil d’État juge qu’elle ne peut pas ensuite être impartialement juge du litige financier.
D – Les problèmes soulevés par le cumul de fonctions juridictionnelles successives par le même juge
L'exercice de fonctions juridictionnelles successives peut parfois porter atteinte au principe d'impartialité.
Il s'agit des affaires dans lesquelles un même magistrat est amené à se prononcer sur le même litige avec plusieurs casquettes différentes.
1ère règle :
Conseil d’État, 30 novembre 1994, SARL "Étude Ravalement Constructions" (E.R.C.) :
Le Conseil d’État juge qu'en vertu d'une règle générale de procédure, un magistrat administratif qui a publiquement exprimé son opinion sur un litige ne peut pas ensuite statuer sur ce litige.
L’exemple le plus courant est le rapporteur public : si l’on a été rapporteur public devant le tribunal administratif, on ne peut pas être ensuite juge d'appel de ce jugement.
On ne peut pas connaître d'un litige en appel si on a statué sur ce même litige en première instance.
Cette règle permet aussi d'assurer le plein respect du double degré de juridiction.
Le CE a été confronté à une question très délicate : un juge des référés saisi d'un litige en référé suspension peut-il, sans méconnaître le principe d’impartialité, statuer sur le même litige sur le fond 6 mois, 1 an voire 1 an et demi plus tard ?
Il y a ici 2 préoccupations contradictoires : garantir le respect du principe d'impartialité objective + ne pas paralyser le fonctionnement des juridictions administratives.
Conseil d’État, 12 mai 2004, Commune de Rogerville :
Un référé suspension peut être rejeté pour 2 raisons différentes : pas d'urgence ou pas de moyen de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision.
- Ça n'est pas un problème qu'un juge qui rejette pour défaut d'urgence statue ensuite au fond, puisqu'il n'a rien dit sur le fond du litige.
- Lorsqu'il rejette au motif qu'aucun des moyens soulevés devant lui n'était de nature à créer un doute sérieux, le CE donne un mode d'emploi :
- Le simple fait d'avoir rejeté un référé au motif qu'en l'état de l'instruction aucun des moyens soulevés n'était de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision ne disqualifie pas, parce qu'il se prononce en l'état de l'instruction (qui peut avoir beaucoup évolué) et surtout il n'avait pris en compte à l'étape du référé que l'existence d'un doute sérieux (il ne dit pas ce qui est illégal ou non).
- En revanche, s'il s'est engagé au delà du minimum (par exemple, en disant aux requérants que leurs moyens ne sont pas sérieux), il est disqualifié.
Conseil d’État, 12 mai 2004, Hakkar :
Suit le même raisonnement en matière d'aide juridictionnelle, accordée à la personne dont la requête n'apparaît pas "manifestement irrecevable ou dénuée de fondement".
On considère que l'appréciation très brute / sommaire / rapide que fait le juge de l'aide juridictionnelle ne préjuge pas de ce qu'il pourra ensuite décider sur le fond du litige, sauf si, dans sa 1ère décision, il s'est engagé au-delà de ce qu'il aurait dû dire.
Conseil d’État, 11 février 2005, Commune de Meudon :
Un TA statue sur un litige. La CAA annule le jugement pour irrégularité et choisit de renvoyer l'affaire au TA.
Les magistrats peuvent-ils statuer à nouveau ?
Réponse : oui, ils peuvent. À partir du moment où le 1er jugement a été annulé par la cour d'appel, ce jugement est réputé n'avoir jamais existé et l'on repart de zéro. Les magistrats dont le jugement a été annulé pour irrégularité peuvent statuer une seconde fois.
Cette solution Commune de Meudon repose sur ce raisonnement juridique, mais aussi sur une contrainte matérielle : si les magistrats administratifs ne pouvaient pas se prononcer une seconde fois, cela poserait de réels problèmes pour les petits TA.
Lorsque le Conseil d’État annule un arrêt de TA ou de CAA, le raisonnement aurait dû être le même.
Pourtant, le Conseil d’État identifie une disposition textuelle dont il découle selon lui que les mêmes magistrats ne peuvent pas statuer sur l'affaire à nouveau.
Illustration : Conseil d’État, 22 juin 2005, M. et Mme Hespel :
"Les exigences qui découlent du principe d'impartialité s'opposent à ce que participe au jugement d'un tel recours un juge qui a participé à la décision qui en est l'objet".
Lorsqu'une juridiction rend un jugement et qu'il y a un recours en rectification d'erreur matérielle (= voie de recours qui permet l'annulation d'une décision juridictionnelle si elle est entachée d'une erreur matérielle qui a eu une incidence sur le sens de la décision), on estime qu'on ne peut pas demander au même juge de rectifier une erreur qu'il a commise.
La question se pose aussi pour la requête en tierce opposition (= le juge a oublié d'appeler une partie au litige).
Exemple : un maire délivre un permis de construire et le voisin attaque ce permis ; le TA communique le recours au maire et oublie le bénéficiaire.
Ce recours peut être présenté devant la même juridiction que celle qui a rendu la 1ère décision, car on demande au juge de réexaminer l'affaire à la lumière d'éléments nouveaux.
💡 Cela n'empêche pas qu'il décide lui-même de se déporter de l'affaire.
E – Autres questions susceptibles de se rattacher au principe d’impartialité
Conseil d’État, 21 décembre 2007, Lipietz :
Une action en justice intentée contre la SNCF pour faire reconnaître sa participation dans la déportation des juifs pendant la Seconde Guerre mondiale.
L’affaire part pour être jugée par une formation classique de la cour d'appel de Bordeaux, mais le rapporteur public conclut devant la formation ordinaire à ce que le juge administratif soit reconnu compétent pour connaître de ce litige.
Finalement, après la 1ère séance publique, l'affaire est rayée et renvoyée à la formation plénière de la cour.
"Cette circonstance n’est pas de nature à constituer une violation du principe d’impartialité rappelé par les stipulations de l’article 6§1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales".
Conseil d’État, 18 novembre 2011, Association “Avocats pour la défense du droit des étrangers” :
Est-ce qu'il est conforme au principe d'impartialité de statuer en droit des étrangers à proximité immédiate d'un centre de rétention ?
"La tenue d'une audience dans une salle à proximité immédiate d'un lieu de rétention n'est, dès lors qu’elle n’est pas située dans le centre lui-même, pas contraire à l’article 6§1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ; qu’il ressort des pièces du dossier que les salles d’audience, dépendant du ministère de la justice, sont prévues en dehors des centres eux-mêmes, qu’il existe une entrée publique autonome située avant l’entrée dans les centres et que ces salles ne sont pas reliées aux bâtiments composant les centres ; que ces conditions permettent au juge de statuer publiquement, dans le respect de l’indépendance des magistrats et de la liberté des parties ; que, dès lors, les moyens tirés d’une méconnaissance des principes d’indépendance et d’impartialité de la justice ainsi que ceux tirés d’une violation du droit à un procès équitable ne peuvent qu’être écartés".
§ 4. Les techniques mobilisables en cas de doute sur l’impartialité
A – Le déport
Il est possible pour un juge administratif de s'abstenir de juger, sans avoir à en expliquer les raisons.
En pratique, le président de la formation de jugement demande toujours si des membres souhaitent se déporter – ça n'est pas une question théorique !
L’article R721-1 du CJA dispose que :
"Le membre de la juridiction qui suppose en sa personne une cause de récusation ou estime en conscience devoir s'abstenir se fait remplacer par un autre membre que désigne le président de la juridiction à laquelle il appartient ou, au Conseil d'État, le président de la section du contentieux".
B – La récusation
Le requérant qui a un doute sur l'impartialité de l'un des membres de la formation de jugement peut demander sa récusation.
Ce juge peut accepter et ne pas siéger pendant l'affaire.
En cas de désaccord, alors la formation de jugement (sans le membre concerné) statue sur la demande de récusation :
- Soit elle considère que la demande est fondée → le magistrat ne pourra pas statuer.
- Soit elle considère que la demande n'est pas fondée → le magistrat pourra statuer.
En pratique, la plupart des demandes de récusation sont fantaisistes.
C – La requête en suspicion légitime
La requête en suspicion légitime consiste en quelque sorte à demander à récuser la juridiction elle-même, lorsqu'elle ne pourrait pas être impartiale pour juger.
Conseil d’État, 27 novembre 1981, Olech :
Le TA d'Amiens était amené à statuer sur un permis de construire accordé au TA d'Amiens → délocalisation de l'affaire.
Il n'y a pas de requête en suspicion légitime contre le Conseil d'État.
On ne peut pas contourner cette limite en demandant la récusation de tous les membres de la formation de jugement du Conseil d’État.
Section 2 : L’audience
§ 1. La convocation des parties
7 jours au moins avant l'audience (2 jours en cas d'urgence) devant les juges du fond, un avis d'audience est envoyé aux parties.
§ 2. La publicité de l’audience
En principe, l'audience est publique (article L6 du CJA).
Une exception est prévue par l'article L731-1 du CJA :
"Par dérogation aux dispositions de l'article L. 6, le président de la formation de jugement peut, à titre exceptionnel, décider que l'audience aura lieu ou se poursuivra hors la présence du public, si la sauvegarde de l'ordre public ou le respect de l'intimité des personnes ou de secrets protégés par la loi l'exige".
Une autre dérogation existe : les audiences couvertes par le secret défense devant le juge administratif.
§ 3. Le rôle du rapporteur public
Le rapporteur lit les visas de l'affaire, qui indiquent l'objet du litige et les mémoires échangés. Cela permet aux parties présentes de s'assurer qu'aucun élément de la procédure ne leur a échappé.
La seule prise de parole sur le fond dans l'audience publique est celle du rapporteur public, qui propose une solution et expose les raisons pour lesquelles il la propose.
L'article L7 du CJA dispose que :
"Un membre de la juridiction, chargé des fonctions de rapporteur public, expose publiquement, et en toute indépendance, son opinion sur les questions que présentent à juger les requêtes et sur les solutions qu'elles appellent".
§ 4. La dispense de conclusions du rapporteur public
Avant, le rapporteur public devait conclure sur toutes les affaires, quelles qu'elles soient.
Désormais, il existe des dispenses de conclusion du rapporteur public devant le TA et les CAA, mais pas devant le Conseil d’État.
2 conditions sont nécessaires:
- On est dans une matière énumérée par l'article L732-1-1 (exemples : permis de conduire, aide sociale…).
Il s'agit des matières où il y a le plus de contentieux répétitifs.
Cela permet de gagner du temps de travail pour la juridiction.
- La dispense de conclusions doit être proposée par le rapporteur et acceptée par le président de la juridiction.
Inconvénient : pour les affaires pour lesquelles il n'y a pas de conclusions, les parties ne seront pas éclairées sur la façon dont la juridiction voit les choses.
Comme le rapporteur public conclut de manière indépendante, sa position n'est pas nécessairement celle de la juridiction ; mais qu’il soit suivi ou non, il présente les données du litige et les questions de droit, ce qui permet au justiciable de mieux comprendre le litige.
C'est la raison pour laquelle les magistrats administratifs sont très hostiles à cette possibilité de dispense de conclusions, estimant qu'il s'agit d'une atteinte à la qualité de la justice rendue.
En principe, le délibéré a lieu immédiatement après.
Devant les TA et les CAA, le rapporteur public n'assiste pas au délibéré.
Devant le Conseil d’État, le rapporteur public peut assister au délibéré sans y participer – sauf si l'une des parties demande à ce qu'il n'y assiste pas.
En effet, l'existence même du rapporteur public a été fragilisée par des arrêts rendus par la CEDH dans les années 2000.
Pour tenter de limiter les critiques de la CEDH, de nombreuses modifications ont été apportées et la CEDH considère que le système actuel est conforme à la Convention EDH.
Conseil d’État, 1er avril 2015, M. Eloku M’Boyo :
Lorsqu'il y a eu une dispense de conclusions du rapporteur public, on peut la contester en appel, mais uniquement en soutenant que l'on n'était pas dans une matière le permettant.
En revanche, dès lors que cette condition est remplie, on ne peut pas contester en appel ou en cassation la décision du rapporteur public et du président de se dispenser de conclusions.
Les parties doivent être prévenues à l'avance de cette dispense de conclusions.
§ 5. Le rapporteur public et le contradictoire
La modification la plus importante du rôle du rapporteur public a eu lieu sous l'influence de la CEDH : l'obligation d'informer les parties à l'avance du sens de ses conclusions.
Auparavant, les parties découvraient le sens des conclusions du rapporteur public en l'écoutant le jour de l'audience.
Cela ne veut pas dire que les conclusions du rapporteur font partie de l’instruction : elles sont prononcées à un moment où l'instruction est close.
Cela signifie que le rapporteur public est obligé d'indiquer au préalable aux parties comment il se positionne par rapport à la solution à apporter au litige.
Exemple : dans un REP, il doit dire aux parties s'il conclut à l'annulation de l'acte ou au rejet du recours.
Idée : que les parties arrivent au procès en sachant si le rapporteur public va aller dans leur sens ou dans le sens de leur adversaire, pour leur permettre de préparer leur réaction.
Il est au recommandé au rapporteur public d'en dire un peu plus ; par exemple, “je conclus à l'annulation de l'acte attaqué sur tel fondement”.
C'est une bonne pratique, dont le non respect n'entache pas la décision d'irrégularité.
Ce mode d'emploi a été donné par l'importante décision Conseil d’État, 21 juin 2013, Communauté d’agglomération du pays de Martigues.
Généralement, les rapporteurs publics donnent le sens de leurs conclusions 48 heures à l'avance.
Pourquoi le rapporteur public ne donne-t-il pas le sens de ses conclusions bien avant ?
Parce qu'ils préparent leurs conclusions jusqu'à la dernière minute, et il est compliqué de faire machine arrière s'il change d'avis, ce qui le pousse à retarder au maximum la communication de ses conclusions.
Il est possible de changer d'avis, à condition que les parties soient bien informées.
Les parties ne sont dépourvues de toute possibilité de réagir : elles peuvent produire une note en délibéré pour réagir aux conclusions du rapporteur public.
Lorsque le juge reçoit une note en délibéré, il a toujours la faculté de rouvrir l'instruction.
Il a l'obligation de rouvrir l'instruction dans la rare hypothèse où la note en délibéré produit des éléments de fait et de droit nouveaux qu'on ne pouvait pas produire antérieurement.
Lorsqu'une note en délibéré est adressée à la juridiction, elle doit être lue par les juges et doit être visée dans la décision, pour que le requérant ait la certitude que la juridiction l'a bien lue.
Lorsqu'une juridiction oublie de viser une note en délibéré dans sa décision, la décision est irrémédiablement entachée d'irrégularité !
Pourtant, l'oubli de viser un mémoire classique produit au cours de l'instruction n'est pas forcément une cause d'irrégularité (approche pragmatique : on regarde s'il y avait des éléments nouveaux, …).
Objectif : avoir une preuve que le juge ait pris connaissance du document envoyé.
Malheureusement, certains avocats jouent de cette possibilité en envoyant des notes en délibéré quelques heures avant l'audience.
Tout cela a conduit la CEDH à valider le processus juridictionnel administratif.
Section 3 : Structure et contenu du jugement
Dans une décision juridictionnelle, on a :
> les visas ;
> les motifs ; et
> le dispositif.
Le dispositif se présente sous la forme d'au moins 2 articles.
Si on compare les décisions rendues par le Conseil d’État avec celles rendues il y a 15 ans, on remarque 2 différences :
- Aujourd'hui, les paragraphes sont numérotés, ce qui facilite l'exploitation des longues décisions ;
- Les paragraphes ne commencent plus par les mots "Considérant que".
Le juge administratif fait aujourd'hui un effort de pédagogie, avec des motivations bien plus étendues, ce qui s'est traduit dans un allongement des décisions.
Malgré cette tendance lourde, on reste loin des décisions rendues par les juridictions de l'Union européenne et par la CEDH.
Section 4 : Devoirs et pouvoirs du juge
Infra petita et ultra petita = ne pas aller en-deçà, ne pas aller au-delà.
Le juge doit répondre à toutes les conclusions des parties, mais ne répondre qu'aux conclusions.
Dans tous les litiges dans lesquels cela lui est demandé, le juge peut agrémenter sa décision de l'usage de l'article L761-1 du CJA.
Cet article permet au juge de faire payer par le perdant les frais d'avocat du gagnant.
En pratique, devant le Conseil d’État, les frais accordés à ce titre à la partie gagnante sont généralement un forfait de 3 000 €, ce qui est souvent inférieur aux frais exposés.
→ Réalité pratique : la justice a un coût pour le perdant.
Pour avoir droit au bénéfice d'une somme au titre de cet article, il faut avoir engagé des frais.
Il arrive aussi que le juge administratif refuse d'allouer à la partie gagnante les frais qu'elle demande pour des raisons d'équité.
Pour les requérants abusifs, l'article R741-12 du CJA dispose que :
"Le juge peut infliger à l'auteur d'une requête qu'il estime abusive une amende dont le montant ne peut excéder 10 000 euros".
La requête abusive n'est ni la requête idiote, ni farfelue, ni de mauvaise foi. Cet article désigne le requérant qui assaillit le juge de requêtes abusives en sachant que ces recours ne déboucheront sur rien.
C'est le caractère répétitif et “à côté de la plaque” des requêtes qui finira par lasser le juge.
En pratique, il n'y a jamais d'amende de ce type pour les 1ères, 2ème ou 3ème fois que de telles requêtes sont présentées.
La 1ère amende n'est jamais fixée à 10 000 € non plus.
Section 5 : Le sursis à statuer
On distingue 2 types de sursis à statuer :
- Le juge pose une question préjudicielle ;
- Le juge a besoin d'éléments complémentaires qui ne pourront lui être donnés que par une expertise par exemple.
Par exemple, il peut survenir en contentieux de la responsabilité qu'un juge rende un 1er jugement, par lequel il reconnaît sur le principe la responsabilité d'une personne publique, puis un 2ème jugement, par lequel il fixe le montant des indemnités.
En contentieux de l'urbanisme, le juge peut permettre à l'auteur de régulariser l'illégalité dont le permis de construire est entaché.
Exemple en contentieux de l'urbanisme : le juge peut laisser un délai au bénéficiaire du permis de construire pour modifier son projet ; s'il ne le fait pas, le recours sera annulé.
Cela conduit le juge à statuer en 2 temps.
→ Le juge administratif ne règle pas toujours tout le litige par une seule décision.
§ 1. Les questions préjudicielles au juge judiciaire
De plus, le juge peut – et parfois, il doit ! – solliciter l'avis d'une autre juridiction.
Ça peut être la juridiction judiciaire, lorsque le juge administratif doit apprécier la légalité d'un acte de droit privé que le juge administratif n'est pas compétent pour connaître :
- En matière de nationalité ;
Exemple : en cas de contentieux en droit des étrangers, si le juge administratif a un doute sur la question de savoir si le requérant a la nationalité française, il est obligé de poser une question préjudicielle au juge judiciaire.
- En matière de propriété.
Le juge administratif va alors interrompre le procès devant lui pour transmettre une question préjudicielle au juge judiciaire.
Grâce à la réforme du mécanisme des questions préjudicielles mise en œuvre par le Tribunal des conflits, le juge administratif peut se dispenser de saisir le juge judiciaire et régler lui-même la question lorsque la réponse résulte d'une jurisprudence constante de la Cour de cassation.
§ 2. Les questions préjudicielles à la CJUE
Il est aussi possible d'envoyer des questions préjudicielles à la CJUE, lorsque se pose une question relative à l'interprétation ou à la légalité d'un acte de droit européen.
Si le juge administratif est un juge du fond, il a la possibilité de saisir la CJUE, mais non l'obligation. En revanche, devant le Conseil d'État, c'est une obligation en cas de doute relative à l'interprétation ou à la légalité d'un acte de droit européen.
En effet, il résulte d'une juridiction constante de la CJUE que les juridictions nationales suprêmes, dès lors qu'il y a un doute sur l'interprétation d'un acte européen, sont tenues de transmettre la question à la CJUE, sauf lorsque la question est tellement évidente qu'elle ne laisse place à aucun doute raisonnable.
Problème : en dehors des cas où la CJUE a déjà eu à se prononcer, il est très fréquent qu'une norme européenne soulève des difficultés d'interprétation.
Si l'intégralité des juridictions suprêmes des États membres respectaient cette règle, la CJUE serait très encombrée.
→ En pratique, il arrive au Conseil d’État d'interpréter lui-même le droit européen.
Auparavant, le Conseil d’État avait beaucoup de répugnance à saisir la CJUE d'une question préjudicielle : il utilisait la théorie de l'acte clair.
Dans la période récente, le Conseil d’État a largement renoncé à ses répugnances initiales et n'hésite pas à saisir la CJUE de questions préjudicielles sur les sujets les plus variés.
Il arrive même que le Conseil d’État pose une question à la CJUE sur une matière sur laquelle elle s'est déjà prononcée, pour tenter de la faire reconsidérer sa position.
En général, la question préjudicielle posée à la CJUE prend 1 an et demi.
§ 3. Les questions préjudicielles à la CEDH
Le juge administratif a aussi la possibilité de saisir pour avis la CEDH.
Cette possibilité de demander un avis consultatif à la CEDH résulte du protocole n°16 de la Convention EDH.
Contrairement aux questions préjudicielles à la CJUE, les questions posées à la CEDH ne lient pas le juge national.
Il y aussi un risque que cela ralentisse le procès.
§ 4. Les questions prioritaires de constitutionnalité (QPC)
La QPC entraîne aussi une pause du procès.
Le Conseil constitutionnel ne doit pas s'être déjà prononcé, sauf changement de circonstances de droit ou de fait.
La question doit être sérieuse et nouvelle.
La QPC a été créée en 2008 et les premières décisions ont été rendues en 2010. On constate un rythme annuel d'environ 70 à 80 QPC.
Le Conseil d’État (comme la Cour de cassation) ne dispose que de 3 mois pour transmettre la QPC au Conseil constitutionnel.
Le mécanisme de la QPC a donc pour avantage d'aller vite par rapport aux autres mécanismes de question préjudicielle.
§ 5. Divers
Lorsque les juges du fond sont confrontés à une question nouvelle susceptible de se présenter dans de nombreux litiges et suffisamment sérieuse, ils peuvent saisir le Conseil d'État d'une question.
Il dispose d’un délai de 3 mois pour répondre.
Il existe de multiples autres hypothèses de questions préjudicielles au sein de la juridiction administrative.
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