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Introduction à la distinction des domaines

On distingue le domaine public du domaine privé des personnes publiques.
Un bien public appartient nécessairement à l'1 des 2.

Les biens les plus utiles à l'intérêt général font partie du domaine public.
Parce qu'ils sont très utiles à l'intérêt général, ils sont fortement protégés (principe d’inaliénabilité + principe d’imprescriptibilité).
En effet, les biens du domaine public sont imprescriptibles : nulle personne ne peut devenir propriétaire d'un bien du domaine public du fait de l'usucapion (= à la suite d'une possession plus que trentenaire).

Le domaine privé des personnes publiques contiennent des biens qui sont en principe aliénables et prescriptibles → ils peuvent être vendus.

La disposition la plus importante en la matière est l’article L2111-1 du CGPPP :

"Sous réserve de dispositions législatives spéciales, le domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 est constitué des biens lui appartenant qui sont soit affectés à l'usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu'en ce cas ils fassent l'objet d'un aménagement indispensable à l'exécution des missions de ce service public".

→ Donne la définition du domaine public immobilier de droit commun.

Cette définition mérite d’être analysée.

Le première critère est celui de la propriété : le domaine public ne comprend que des biens appartenant à des personnes publiques.
Il ne comprend pas de biens appartenant à des personnes privées.

Ensuite, la domanialité publique d'un bien est subordonnée à son affectation :

• Soit parce que le bien est affecté à l'usage direct du public ;
  Exemple : une promenade publique.
  

• Soit parce que le bien est affecté à un service public.
  Exemple : une université.

La notion d’affectation est très importante : elle désigne ce à quoi le bien est destiné.
L’affectation du bien est décidée par le gestionnaire du bien.
Cette affectation est une décision unilatérale implicite ou explicite.
Le juge de l'affectation est le juge des actes administratifs unilatéraux ⇒ le juge administratif.
C’est pour cela que l’on dit que le juge administratif est le juge naturel du domaine public.

Arrêt important pour comprendre le raisonnement en la matière :
Conseil d’État, 2015, Commune de Neuves-Maisons :
Cette commune comprend un carrefour dans son centre, bordé par des immeubles. La commune devient propriétaire de l’un des immeubles, le détruit et laisse un terrain vague. Celui-ci devient rapidement jonché de détritus laissés par les passants, qui coupent à travers le terrain vague.
Le maire de la commune laisse sans réponse la demande par la propriétaire de l'un des bâtiments bordant le terrain communal et y ayant un accès tendant à ce que soient entrepris des travaux de conservation et d'entretien de ce terrain.

Pour déterminer si ce terrain relevait du domaine public ou du domaine privé, il fallait savoir si ce terrain était affecté à la circulation piétonne.
En effet, un terrain affecté à la circulation fait partie du domaine public routier.
En l’espèce, il ne fait pas de doute que les piétons traversaient ce terrain, mais les piétons traversaient ce terrain sans y être autorisés par la commune.

Comme la commune n’avait pas décidé d’affecter ce terrain à la circulation piétonne, ce terrain ne pouvait pas entrer dans le domaine public : la décision d’affectation n’avait pas été prise par la commune.

La décision d’affectation est toujours une décision de l’administration ; ça n’est jamais une décision de personnes privées.

Pour revenir à l'article L2111-1, on note : "sous réserve de dispositions législatives spéciales".
Cela signifie qu'il y a des domaines publics qui ne répondent pas à la définition de l'article L2111-1.
On parle alors de "domaines publics spéciaux" :
> domaine public maritime ;
> domaine public fluvial ;
> domaine public routier ;
> domaine public ferroviaire ;
> domaine public aéronautique ;
> domaine public hertzien ;
> domaine public mobilier.

Ces domaines publics spéciaux (aussi dits par définition de la loi) répondent à des définitions spéciales et connaissent des règles spéciales, qui ne seront pas étudiées dans ce cours.

Si un bien public n'appartient ni au domaine public de droit commun ni au domaine public par détermination de la loi (= domaines publics spéciaux), alors il relève du domaine privé.
→ Le domaine privé se définit comme le domaine par défaut.

Toutefois, il existe aussi un domaine privé par détermination de la loi : le domaine privé dérogatoire.
Ce domaine privé dérogatoire comprend des biens publics qui auraient dû relever du domaine public de droit commun, mais que le législateur a voulu placer dans le domaine privé.
L’exemple le plus emblématique sont les immeubles publics à usage de bureaux.

Il faut avoir à l'esprit le principe selon lequel la loi spéciale déroge à la loi générale (lex specialis derogat generali) :

• D’abord, on vérifie si le bien appartient au domaine privé dérogatoire ;

• Puis on vérifie si le bien appartient au domaine public de droit commun ;

• Puis on vérifie si le bien n'appartient pas tout de même au domaine public de droit commun en vertu de la théorie de l'accessoire ;

• Si ça n’est pas le cas, alors le bien relève du domaine privé.

Ainsi, il y a 2 catégories de domaines publics + 2 catégories de domaines privés.

Pour revenir à l’arrêt Commune de Neuves-Maisons : la requérante voulait faire reconnaître que le terrain appartenait au domaine public routier, qui est un domaine public spécial, qui connaît une règle particulière : celle de l’obligation pour les communes d'entretenir leur voie publique.
💡 Il n'existe pas d'obligation générale pour les personnes publiques d'entretenir leurs biens publics.

La définition du domaine public de droit commun donnée par l’article L2111-1 du CGPPP implique 2 conditions :

1. Les biens doivent être propriété publique (→ le domaine public ne comprend que des biens appartenant à des personnes publiques) ;

2. Les biens doivent être une propriété immobilière exclusive.

Section 1 : L'affectation

L’affectation est la destination du bien = ce à quoi l'administration destine le bien.
C’est l'usage qu'elle accepte d'en faire, soit par elle-même, soit par le public.

L’affectation est une décision unilatérale de l'administration.
En effet, le bien public qui fait l'objet de cette affectation bascule dans le domaine public et se trouve alors soumis à un régime exorbitant du droit commun → cette décision est empreinte de puissance publique.

C’est pour cela que le juge administratif est considéré comme le juge naturel du domaine public.
C’est lui qui connaît de la question de l'affectation / du contentieux, de l'octroi et de l'exécution des contrats portant sur le domaine public.

Le juge de la propriété privée est le juge judiciaire, mais le juge de la domanialité (= de la question de la domanialité) est le juge administratif.

Le domaine privé ne se compose que de biens publics (comme le domaine public), mais le domaine public se distingue du domaine privé par le fait que les biens sont affectés
> soit à un usage direct du public ;
> soit à un service public.

§ 1. Le critère fondateur

L’article L2111-1 nous enseigne qu'il existe 2 types d'affectation :

1. Une affection à un usage direct du public ;

2. Une affectation au profit d'un service public.

C’est un critère alternatif.

A – Le domaine public par affectation à l'usage direct du public

Comment identifier un bien public affecté à un usage direct du public ?
L’usage direct du public implique un accès du public au bien sans que l'intervention du gestionnaire soit indispensable.

Un bien affecté à l’usage direct du public, c’est donc un bien dont le public peut faire usage sans que l'administration ait à intervenir pour lui fournir une prestation.

Exemple : une promenade publique.
Contre-exemple : un amphithéâtre dans une université.

Le domaine public routier est un domaine public spécial : il a en commun avec le domaine public de droit commun d'être affecté à l'usage direct du public.

Cette utilisation par le public doit être voulue, comme l’a illustré l'arrêt Commune de Neuves-Maisons (2015). C’est le gestionnaire du bien qui décide de cette affectation.
Exemples :

• Conseil d’État, 1912, Commune de Saint-Dézéry :
  Avant cet arrêt, les églises faisaient déjà partie du domaine public. Elles étaient affectées au service public cultuel ; mais le service public cultuel est supprimé en 1905.
  La loi de 1907 reconnaît la propriété des communes sur les églises (à la demande du Vatican).
  Puisque le presbytère n'est pas ouvert au public, le Conseil d’État considère qu’il appartient au domaine privé de la commune.
  

• Conseil d’État, 1975, Dame Gozzoli :
  Dame Gozzoli s'était vue confier par la commune de Six-Fours-la-Plage l'exploitation de la plage. En l’espèce, se posait la question du renouvellement de son contrat d'exploitation de la plage.
  Mme Gozzoli prétendait bénéficier d'un bail commercial → elle considérait détenir un droit au renouvellement de son contrat.
  Problème : on ne peut pas conclure des contrats de droit privé sur le domaine public, mais uniquement des contrats administratifs.
  Or l’occupant du domaine public n’a pas le droit au renouvellement de son bail.
  Dès lors, quelle est la nature de la plage ? Relève-t-elle du domaine public ou du domaine privé ?
  

  Les faits de l’espèce présentaient une particularité importante : la plage appartenait à la commune, et non à l'État comme 99% du littoral.

  Le Conseil d’État relève que cette plage était affectée à l'usage direct du public du fait de la volonté de la commune et qu'elle était aménagée pour accueillir le public.
  Il en tire la preuve du fait que Mme Gozzoli devait entretenir cette plage afin que celle-ci soit agréable pour ses utilisateurs.
  

Autre exemple : les promenades publiques.

⚠️ Il ne faut pas confondre promenades publiques et voies publiques.
Les voies publiques sont les éléments du domaine public routier et font donc partie d'un des domaines publics spéciaux. Ce sont des voies de communication, c’est-à-dire des espaces qui permettent de se déplacer pour communiquer avec des tiers.
La promenade publique est un lieu où l’on peut circuler, au sens propre du terme. Ce sont des lieux où les administrés se promènent ; ce ne sont pas des voies de communication.

Au début, le Conseil d’État rangeait les promenades publiques dans le domaine privé de l'administration ; mais en 1956, dans l'arrêt Dauphin, le Conseil d’État juge que les promenades publiques font partie du domaine public par affectation à un service public (le service public culturel).
Cependant, cela tenait pour beaucoup aux particularités de l'affaire.

Dans les années 1970, le Conseil d’État a décidé de façon définitive que les promenades publiques font partie du domaine public par affectation à l'usage direct du public.

Conseil d’État, 1972, n°84967, Eidel (pavillon des Minimes à Vincennes) :
M. Eidel était gardien du bois de Vincennes et, à la fin de sa carrière, il a voulu rester sur place.
Le Conseil d’État reconnaît que le bois de Vincennes appartient au domaine public → le juge administratif est compétent pour ordonner l'expulsion.

Conseil d’État, 1979, Gourdain (restaurant l'Orée du bois) :
Objectif : savoir si l’exploitant de ce restaurant bénéficiait d'un bail commercial ou pas.
Le Conseil d’État transpose au bois de Boulogne la décision du bois de Vincennes : c'est un bien public affecté à l'usage direct du public ; il appartient donc au domaine public.

Le critère de l'aménagement est indispensable pour les biens affectés au service public mais, pour les biens affectés à l'usage direct du public, ça n'est pas une condition posée par le législateur.

B – Le domaine public par affectation à un service public

Pour qu'il y ait affectation à un service public, il faut qu'il y ait service public.

La loi identifie des services publics (par exemple, le service public de l'éducation), mais ça n'est pas toujours aussi simple.

Conseil d’État, 2007, Commune d'Aix-en-Provence :
Le Conseil d’État précise qu'en l'absence de qualification législative du service public, il y a service public dès lors que l'activité exercée est d'intérêt général si l’on constate que cette activité s'exerce sous la direction directe ou d'indirecte d'une personne publique.
Il faut identifier le mode de fonctionnement du service : quel est le rôle de l'administration ? son niveau de contrôle ? de son financement ?
→ Technique du faisceau d'indices, qui présente une part de subjectivité.

Le service public auquel est affecté le bien peut être administratif ou industriel et commercial, peu importe ! Cette distinction n’est pas prise en compte par l’article L2111-1 du CGPPP.

Conseil d’État, 1956, Société Le Béton :
Le Conseil d’État relève qu’un port est affecté à un SPIC, que le port fait donc partie du domaine public, et que la société Le Béton était donc occupante du service public, et qu’elle n'avait donc pas de bail commercial.

Conseil d’État, 1959, Dauphin :
Monsieur Dauphin habitait le long d'une allée à Arles, qui était une voie publique jusqu’à ce que l’administration ne décide d’interdire la circulation sur cette allée dans les années 1920.
Juridiquement, la transformation de cette voie publique en promenade publique causait un souci à M. Dauphin : il perdait le droit d'accès à la voie publique, qui est une aisance de voirie.

💡 L’aisance de voirie est un vieux terme qui identifie certains droits détenus par les riverains des voies publiques :

1. Le droit d'accès ;

2. Le droit de vue ;

3. L’écoulement des eaux.

Le Conseil d’État dit que l'allée était affectée au service public culturel et qu’elle faisait donc à ce titre partie du domaine public de droit commun.
Il reconnaîtra ensuite que les promenades publiques font partie du domaine public de droit commun par affectation à l'usage direct du public.

Conseil d’État, 1961, Ville de Toulouse :
Le Conseil d’État reconnaît la domanialité des équipements sportifs quand ils sont publics et affectés à un service public (de l'éducation / des loisirs).

Conseil d’État, 2014, Commune de Val d'Isère :
Le Conseil d’État reconnaît la domanialité publique des pistes de ski alpin.
Jusqu'alors, le Conseil d’État avait toujours réussi à ne pas se prononcer sur la question.
En l’espèce, l’affaire portait sur un terrain communal au pied des pistes sur lequel devait être construite une boîte de nuit et des commerces. Est-ce que ce terrain faisait partie du domaine privé ou du domaine public de la commune ?
Cela détermine si on peut accorder une autorisation administrative ou un bail administratif / emphytéotique / … → montages différents.

Le Code des transports et le Code du tourisme disposent que les équipements de remontées mécaniques sont affectés à un SPIC.
Dans cet arrêt, le Conseil d’État considère que la piste de ski est l'aménagement nécessaire au service public auquel sont affectés les équipements de remontées mécaniques.
Il liste notamment dans l’arrêt tous les travaux dont font l'objet les terrains pour devenir pistes de ski.

C – La limite législative : la domanialité privée des immeubles de bureau affectés à un service public

Cette exception est donnée à l'article L2211-1 du CGPPP, qui donne la définition du domaine privé.

C’est en 2004 que le gouvernement a décidé de faire sortir du domaine public les immeubles à usage de bureaux de l'État affectés à un service public, pour les incorporer dans le domaine privé.
La raison est économique : rénover les magnifiques immeubles anciens des ministères coûte très cher, alors que l’État est pauvre. Le législateur décide donc de faire basculer ces immeubles de l'État dans le domaine privé (→ ils deviennent aliénables), ce qui lui permet de vendre ces immeubles tout en assortissant les contrats de vente d'une obligation de l'acquéreur de lui louer ces bâtiments.
L’État est ainsi devenu locataire des bâtiments dont il était propriétaire.

Cela a plusieurs avantages :

• Le produit de ces ventes est tombé dans le budget de l'État, ce qui a limité l'endettement ;

• L’État a transféré à l'acquéreur devenu bailleur la charge de l'entretien de ces bâtiments.
  Le gros œuvre d'un bâtiment mis en location pèse en principe sur le bailleur.

Cependant :

• L’État a vendu ses bâtiments en deçà de leur valeur marchande ;

• Les acquéreurs bailleurs ont incorporé dans les loyers les coûts de ces travaux.

CAA Paris, 31 juillet 2012, Syndicat général de la Bourse du Commerce :
Il y a une exception pour les immeubles formant un ensemble indivisible avec des biens immobiliers appartenant au domaine public.

§ 2. Les critères modulateurs

A – Le critère réducteur : l’aménagement indispensable depuis le 1er juillet 2006

L’article L2111-1 du CGPPP désigne soit les biens publics affectés à l'usage direct du public, soit les biens affectés à un service public, à condition de faire l'objet d'un aménagement indispensable.
Dès lors, il ne suffit pas que le bien soit affecté au service public : il faut en + que cette affectation s'accompagne d'un aménagement indispensable.

⚠️ Cette condition ne s'applique pas pour l'usage des biens affectés à l'usage direct du public.
Parfois, le Conseil d’État mentionne l'aménagement du bien affecté à l'usage direct du public, mais il ne s'agit pas d'une condition supplémentaire qui vient s'ajouter à l'affectation
En réalité, quand il mentionne ainsi l'aménagement, c'est pour identifier la volonté implicite d'affectation.

L’aménagement indispensable désigne l'aménagement sans lequel le bien ne répondrait pas pleinement à son affectation à un service public.

Avant cette condition, le Conseil d’État avait créé de façon prétorienne la condition de l'aménagement spécial.
Cela signifie qu'entre 1956 (arrêt Le Béton) et le 1er janvier 2006, le critère était celui de l’aménagement spécial.
Ce n'est que pour les biens entrés dans le domaine public après le 1er janvier 2006 que l'aménagement doit être indispensable.

L’aménagement indispensable est une condition supplémentaire de la domanialité publique des biens affectés à un service public, qui date de l'arrêt Société Le Béton de 1956.

Le Conseil d’État, au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, a étendu la notion de service public, parce que le législateur a multiplié les services publics et parce que le Conseil d'État a érigé le service public en notion cardinale du droit administratif.
Cela posait un risque : que le domaine public s'hypertrophie, c’est-à-dire s'accroisse de façon démesurée.
La multiplication des services publics aurait eu pour conséquence que la plupart des biens des personnes publiques seraient tombés dans le domaine public et seraient donc devenus inaliénables.

C’est pour cela que le Conseil d'État a ajouté la condition de l'aménagement spécial, qui signifie que le bien doit être spécialement aménagé pour satisfaire son affectation.

Conseil d’État, 1959, Dauphin :
Dans cette affaire, l'aménagement a consisté en la simple pose de lourdes chaînes aux extrémités de l'allée, empêchant les véhicules de pénétrer sur l'allée → suffisamment efficace pour transformer l'allée en promenade publique.
Le Conseil d’État a considéré que ces chaînes constituaient l'aménagement spécial requis.

Conseil d’État, 1963, Commune de Saint-Ouen :
Un garage de bus de la RATP ressemblait à tout autre garage de bus qu'aurait pu détenir une société privée.
Pour reconnaître la domanialité publique de ce garage, le Conseil d’État a relevé qu'il se trouvait sur la commune de Saint-Ouen et que, si la RATP avait choisi d'installer son garage sur le territoire de cette commune, c'est parce qu’elle se trouve à proximité de Paris, là où circulaient la plupart des bus de la RATP.
Puisque ce garage était à Saint-Ouen, il était spécialement adapté à son affectation.
→ Ici, l'affectation spéciale ne consiste pas en des travaux, mais en la simple localisation du bien.

C’est pour cela que le CGPPP a été rédigé : ses auteurs ont remplacé l'aménagement spécial par l'aménagement indispensable, afin de tenter de rendre à la condition de l'aménagement sa fonction réductrice.
L’aménagement indispensable est plus exigeant que l'aménagement spécial.

Est-ce que ce changement a produit les effets attendus ? La réponse n’est pas immédiatement positive.
Exemple : Conseil d’État, 2012, Mme Olivry :
Mme. Olivry occupait un pavillon à proximité d'un cimetière communal, affecté au logement du gardien du cimetière. La surveillance du cimetière participe à son bon fonctionnement, affecté au service public de la salubrité publique.
Le Conseil d’État considère que ce pavillon faisait partie du domaine public alors même qu'il ne se trouvait pas à l'intérieur du cimetière, parce qu’il fallait que le gardien vive à proximité du cimetière pour empêcher les visites nocturnes.

Le Conseil d’État a donc repris après 2006 la jurisprudence Commune de Saint-Ouen qui considère que la localisation même du bien peut constituer un aménagement.
Ici, le Conseil d'État n'applique pas l’aménagement indispensable, mais l’aménagement spécial, parce que le bien a été affecté avant 2006.
→ Dans un 1er temps, le Conseil d’État n'a pas cherché à forcer la réduction du domaine public.

Les choses ont évolué 11 ans après l'adoption du code, notamment dans l'arrêt :
Conseil d’État, 2017, Région Centre-Val-de-Loire :
En l’espèce, il fallait déterminer la domanialité d'une ferme appartenant à la région et que la région avait donné à bail à une exploitant agricole.
L’exploitant agricole prétendait que la ferme relevait du domaine privé et qu'il était donc titulaire d'un bail rural (→ reconductible).

Cette ferme avait une originalité : elle était proche d'un lycée professionnel agricole, et les élèves de ce lycée agricole venaient mettre en pratique leur enseignement dans la ferme.
La ferme permettait donc l'accomplissement du service public de l'éducation nationale auquel était affecté le lycée agricole.

Le Conseil d’État a pourtant reconnu que cette ferme ne faisait pas partie du domaine public, au motif que certes, cette ferme pouvait être considérée comme affectée au service public de l'enseignement, mais qu'elle n'avait rien de particulier : elle ne comprenait pas de lieu particulièrement aménagé pour accueillir les élèves.
→ La ferme relève du domaine privé de la région.

Cet arrêt est important parce qu'il met fin à la présomption qui était quasiment irréfragable selon laquelle les biens affectés à un service public étaient aménagés à cet effet.

Conseil d’État, 2020, Société JV Immobilier :
Cet arrêt a surtout retenu l'attention de la doctrine en ce qu'il affirme l'impossibilité pour un bien du domaine public de se trouver dans le périmètre d'une association syndicale de propriétaire.
Ici, le Conseil d’État fait preuve d'une certaine sévérité vis-à-vis de l'aménagement indispensable.
Il refuse la domanialité publique d'un local communal affecté au service local de la culture, du sport et de la petite enfance, au motif que le point d'accueil et d'orientation des usagers n’est pas un aménagement suffisant.
Idée : l'aménagement indispensable doit être en lien direct avec le service public auquel le bien est affecté.

Une dernière question délicate se pose : le moment où cet aménagement est réputé exister.
Comment identifier l'existence de cet aménagement indispensable ? Faut-il que cet aménagement soit achevé pour que l'on considère qu'il existe juridiquement au sens de l'article L2111-1 ?
Si on n'exige pas que les travaux soient terminés, cela étend le champ de la domanialité.

Ce débat est ancien. Arrêt très important jusqu'à 2006 :
Conseil d’État, 1985, Association Eurolat :
Un établissement public local était propriétaire d'un terrain et avait confié par contrat à l'association Eurolat la mission de construire une maison de retraite dont l'exploitation allait se trouver sous le contrôle direct de l'établissement public.
Le contrat prévoyait également que l'association allait pouvoir financer son projet en recourant à un emprunt auprès d'une banque et la garantie de cet emprunt reposerait sur une hypothèque constituée sur l'ouvrage à construire.
Le Conseil d’État a commencé par identifier le service public ; il constate qu'une maison de retraite sert l'intérêt général en accueillant des personnes âgées, surtout quand elles sont nécessiteuses.
→ Affectation à un service public.

Le Conseil d’État relève qu'au moment de la signature du contrat, la maison de retraite n'existe toujours pas, donc l'aménagement nécessaire n'existe pas.
Il en déduit que la condition de l'aménagement n’est pas satisfaite.

Pourtant, le Conseil d’État juge que le contrat qui autorisait l'association à hypothéquer la future maison de retraite est contraire au principe d'inaliénabilité du domaine public, au motif que l'aménagement allait exister : la maison de retraite n’est pas encore dans le domaine public, mais elle allait virtuellement tomber dedans.

Le contrat est donc contraire au principe d'inaliénabilité des biens des personnes publiques : le bien est déjà virtuellement dans le domaine public → domanialité publique virtuelle.

Depuis, le Conseil d’État a fait évoluer sa jurisprudence :

Conseil d’État, 2013, Association ATLALR :
Le Conseil d’État juge qu'un bien acquis par l'État par voie d'expropriation tombe dans le domaine public dès la date de la déclaration d'utilité publique qui constitue l'acte d'affectation du bien au service public ayant justifié l'expropriation.
Pour qu'il y ait expropriation, l'État doit adopter une déclaration d'utilité publique qui démontre l'intérêt voire la nécessité d'exproprier le bien privé afin de réaliser une opération d'intérêt général.
En l'espèce, des biens avaient été expropriés afin de construire une autoroute ; cette autoroute avait été construite, mais l'État avait exproprié trop de terrains et les terrains non utilisés avaient été loués à l'association ATLALR : ce contrat de location est de droit privé ou de droit public ?

Le Conseil d’État fait valoir que ces biens expropriés pour la construction de l'autoroute ont intégré le domaine public.

Le Conseil d’État fait remonter le moment où le bien tombe dans le domaine public à un stade où les travaux n'ont pas encore commencé !
Cet arrêt met fin à la domanialité publique virtuelle : on parle parfois ensuite de domanialité publique par anticipation.

Conseil d’État, 2016, Commune de Baillargues :
Le Conseil d’État systématise et généralise la solution qu'il a adopté dans l'arrêt Association ATLALR.
Cela signifie que c'est dès lors que l'on est convaincu que les travaux d'exécution de l'aménagement indispensable seront entrepris que le bien tombe dans le domaine public.

Exemple concret : une commune décide de conclure une concession de service public portant sur une piscine → ce concessionnaire devra construire la piscine → service public du sport.

Dans l’arrêt Eurolat, pour que l'aménagement soit réputé exister, il fallait qu'il soit achevé.
Dans l'arrêt Commune de Baillargues, l’aménagement est réputé exister dès lors que l’on est certain qu'il sera achevé.

Cette évolution est intéressante, parce que le CGPPP cherchait à réduire le champ de la domanialité publique. Est-ce que ça n'est pas contradictoire ?
Oui, mais le Conseil d’État en a conscience. S’il a choisi d'abandonner la domanialité publique virtuelle avec l’arrêt Commune de Baillargues, c'est pour des raisons importantes.
Si un bien fait partie du domaine public, on ne peut pas accorder sur ce bien des contrats de droit privé qui seront incompatibles avec l'affectation à venir du bien.

Le passage de l'aménagement spécial à l'aménagement indispensable pose une question : un bien qui a fait l'objet d'un aménagement spécial avant 2006 est-il toujours dans le domaine public après 2006 si cet aménagement spécial n'est pas indispensable ?
Conseil d’État, 2012, Commune de Port-Vendre :
La définition de l'article L2111-1 n'a pas d'effet rétroactif : le fait qu'un bien affecté à un service public ait fait l'objet d'un aménagement spécial qui n'est pas indispensable ne le fait pas sortir automatiquement du domaine public du fait de la publication du CGPPP.
→ Permet d'éviter une forte insécurité juridique.

B – Le critère d’extension de la domanialité publique : l’accessoire

L’objectif de la domanialité publique par accessoire (DPA) est totalement contraire à l'objectif attaché à la condition de l'aménagement indispensable.
Ici, il s'agit non pas de réduire la domanialité publique, mais de l'étendre, pour des raisons de bonne gestion administrative.
Idée : quand des biens forment un tout, il est plus simple pour les gérer qu'ils soient tous soumis à un unique régime.

L’article L2111-2 du CGPPP dispose :
"Font également partie du domaine public les biens des personnes publiques mentionnées à l'article L1 qui, concourant à l'utilisation d'un bien appartenant au domaine public, en constituent un accessoire indissociable”.

Avant 2006, le Conseil d’État se montrait très souple dans l'application de la domanialité publique par accessoire (DPA).

Exemple : Conseil d’État, 1970, Consorts Philip-Bingissier :
Il fallait déterminer si le café de la gare se trouvait implanté sur le domaine public ou si c'était une dépendance du domaine privé. Derrière cette question se cachait celle de la détention par l'exploitant d'un bail commercial ou non.
Le café était situé sur une dalle et cette dalle était elle-même posée sur la voûte d'un tunnel surplombant un canal.
Le Conseil d’État a considéré que le café de la gare relevait du domaine public, parce que le canal faisait partie du domaine public.
→ Conception extensive du lien physique.

Avec l’article L2111-2 du CGPPP, les choses ont changé :

Conseil d’État, 2009, Société Brasserie du Théâtre :
La brasserie du théâtre se trouvait dans le théâtre municipal de la ville ; la question se posait à nouveau de la détention d’un bail commercial.
Le Conseil d’État se montre sévère : il relève que le théâtre est affecté à un service public et fait partie du service public. Cependant, la brasserie se trouve dans le théâtre mais elle dispose d’une entrée autonome, donc la brasserie relève du domaine privé de la commune.

La jurisprudence Brasserie du Théâtre est rendue sur le fondement du droit antérieur au CGPPP.
Le Conseil d’État n'avait pas expressément appliqué l'article L3111-2, mais il avait appliqué le droit antérieur, parce que le CGPPP n'a pas d'effet rétroactif.
Cela n'a pas empêché le Conseil d’État de se montrer aussi sévère que s'il avait appliqué le CGPPP en appliquant les 2 critères : critère de l’utilité et critère de l'indissociabilité.

Conseil d’État, 2018, Société Var Auto :
Le Conseil d’État va encore plus loin : il dit que dorénavant, même pour des biens entrés dans le domaine public avant l'entrée en vigueur du CGPPP, il faut appliquer les 2 conditions de l'article L2111-2 :

1. La condition fonctionnelle qui tient à l'utilité de l'accessoire pour le principal ;

2. Le critère physique, qui tient à l'indissociabilité entre l'accessoire et le principal.

→ Le Conseil d'État fait jouer à l'article L2111-2 un effet rétroactif sans le dire.

Illustration : CAA Paris, 20 juillet 2017, M. X c/ Dpt des Hauts-de-Seine :
Était en cause la domanialité d'une maison appartenant au département dans lequel vivait le gardien du musée départemental Albert Khan.
Comme cette maison n'est pas contigüe au musée, la CAA juge que cette maison du gardien du musée n’est pas une dépendance domaniale du département.

À la domanialité publique par accessoire, on associe la domanialité publique globale.
La domanialité publique globale est reconnue à un ensemble immobilier formant une unité fonctionnelle. Peu importe si, à l'intérieur de cet ensemble, tous les biens ne sont pas affectés à l'usage direct du public ou à un service public : comme l'ensemble immobilier répond aux conditions de la domanialité publique, ces éléments à l'intérieur sont réputés faire partie du domaine public, même si certains d'entre eux ne répondent pas aux conditions de la domanialité.

Par exemple, les hôpitaux forment des ensembles immobiliers généralement fermés, affectés au service public de la santé.
Si, à l'intérieur de ce périmètre, il y a un bâtiment qui n'a pas encore été affecté aux soins des patients, il fera malgré tout partie du domaine public.

On retrouve la domanialité publique globale dans les gares, dans les aéroports…

Le Conseil d’État l'a rappelé dans un avis de la section administrative qui concerne l’établissement public du domaine national de Chambord : il y a affirme que tous les biens à l'intérieur du périmètre du domaine national de Chambord, même ceux qui ne sont pas affectés au service public culturel, font partie du domaine public de l'établissement.

→ La domanialité publique globale est une extension horizontale de la théorie de l'accessoire.

Section 2 : La propriété publique exclusive

§ 1. La propriété publique

Nous avons vu dans l'article L2111-1 que font partie du domaine public les biens publics affectés > soit à un service public > soit à l'usage direct du public.
Cela signifie que seuls des biens publics peuvent faire partie du domaine public.

La question de la propriété publique a fait débat tout au long du 19ème siècle.
La doctrine et le législateur (notamment dans la loi relative à l'Algérie), et parfois la jurisprudence, ont considéré que le domaine public n'appartenait pas à l'État, qui n'était que l'intendant ou le gardien du domaine public.
L’État était propriétaire de son domaine privé, mais n'était pas considéré comme propriétaire de son domaine public → on considérait que le domaine public n'appartenait à personne, pour 2 raisons :

1. Une raison textuelle : le Code civil disait que le domaine public comprenait "tous les biens insusceptibles de propriété".
   Cela signifie qu’il n’y a pas de droit de propriété sur le domaine public, donc l'État ne peut pas être propriétaire de son domaine public.

2. Une raison philosophique : en 1789, le droit de propriété consacré était un droit de propriété exclusif. Cette exclusivité permet à tout propriétaire d'être maître de son bien et d'exclure les autres de l'utilisation de son bien.
   Or, si tout public peut utiliser le domaine public, c'est que ces biens appartiennent à tout le monde, car seul le propriétaire peut utiliser un bien sans avoir à demander une autorisation.
   Au regard de l’exclusivité du droit de propriété, un bien qui appartient à tout le monde est en réalité un bien qui n'appartient à personne.
   

Il a fallu d'importantes révolutions contextuelles, avec notamment la reconnaissance des personnes morales de droit public + que la doctrine n’analyse l'État non plus comme une force mais comme une personne morale de droit public, pour que l'idée que l'État soit propriétaire de son domaine public soit acceptée.
Cette idée est aujourd’hui pleinement admise par les juristes français ; elle s’est traduite par un arrêt :

Conseil d’État, 1923, Piccioli :
Cette affaire se passe dans la rade du port d'Oran (en Algérie).
Sieur Piccioli ramasse du charbon dans le port et prétend qu'en ayant pris possession du charbon, il en est devenu le propriétaire, et qu’il n’a volé personne, puisque le domaine public n’appartient à personne.
Cependant, le gouvernement de l'Algérie revendique la propriété de ce charbon au nom de l'État et le Conseil d’État lui donne raison.
Si l'État est reconnu propriétaire de ce charbon, dès lors que le port d'Oran faisait partie du domaine public, il faut en déduire que l'État était propriétaire de ce port et donc propriétaire d'un domaine public.

Les collectivités territoriales sont aussi propriétaires de leurs domaines publics comme de leur domaine privé.
Toutes les personnes publiques peuvent détenir un patrimoine et peuvent être propriétaires d'un domaine public.

Même les EPIC peuvent avoir un domaine public !
Conseil d’État, 1984, Mansuy :
Ces établissements publics à caractère industriel et commercial sont en principe soumis au droit privé, mais le Conseil d’État juge que toutes les personnes publiques sont susceptibles de détenir un domaine public.

En l'espèce, la question s'est posée pour l'établissement public d'aménagement de la Défense.
Sieur Mansuy exploitait un commerce sur l'esplanade de la Défense et prétendait être titulaire d'un bail commercial dont il avait le droit au renouvellement.
L’établissement public prétendait être propriétaire d'un domaine public et que le commerce exercé par Sieur Mansuy ne pouvait pas faire l'objet d'un bail commercial ; le Conseil d’État lui donne raison.

Il en résulte que les personnes privées sont les seules personnes à ne pas pouvoir détenir un domaine public.

Il existe une fausse exception à ce principe, relatif au problème des biens dits "de retour", détenus (≠ appropriés) par les concessionnaires de service public.
Par le contrat de service public, l'administration concédante confie la construction des ouvrages nécessaires au service public délégué à son cocontractant ; le concessionnaire se rémunère ensuite par l'exploitation de l'ouvrage. Le concessionnaire a donc l'obligation de construire les ouvrages.
Les biens nécessaires au service public concédé construits ou acquis par le concessionnaire ne lui appartiennent pas → ils appartiennent dès leur achèvement ou leur acquisition à l'administration concédante.
Ces biens font partie du domaine public alors même qu'ils ont pu être construits ou acquis par le concessionnaire dans le cadre de la concession.

💡 On parle de "biens de retour" parce que, quand la concession prend fin, l'administration concédante les récupère. C’est une sorte de fiction.

§ 2. Le caractère exclusif de la propriété publique

Cette propriété publique doit être exclusive.
Même si l'article L2111-1 ne le précise pas, il faut que cette propriété publique soit exclusive.
Cela signifie qu’un bien public ne doit n'avoir qu'1 seul propriétaire, une personne publique, pour pouvoir tomber dans le domaine public.

Si un bien est détenu en copropriété ou en indivision, ce bien ne peut pas relever du domaine public, sauf domaine public dérogatoire :

A – L’incompatibilité avec la copropriété

En effet, en vertu de la loi de 1965 qui fixe le régime de la copropriété, il pèse sur tous les biens faisant partie d'une copropriété une hypothèque légale. Cette hypothèque légale est le moyen de contraindre les copropriétaires de payer leurs charges de copropriété.

Une hypothèque est un démembrement du droit de propriété ; or le domaine public est inaliénable → il ne peut pas être hypothéqué → il ne peut pas entrer dans un ensemble régi par la copropriété.

Les biens publics détenus en copropriété par les personnes publiques relèvent donc toujours de leur domaine privé, même s'ils sont affectés à l'usage direct du public ou à un service public.

Exemple : Conseil d’État, 1994, Compagnie préservatrice foncière :
Le bâtiment du 11 rue Tronchet, 75008 Paris, est un bâtiment affecté au service public des PTT ; mais comme il est détenu en copropriété, il ne fait pas partie du domaine public.

B – L’incompatibilité avec l’indivision

Quant à l’indivision, c’est en principe un régime qui doit normalement rester transitoire, puisqu'est contraire au caractère exclusif du droit de propriété.
La garantie du caractère provisoire de l'indivision réside dans le droit de tous les coindivisaires de pouvoir acquérir la totalité du bien ou de l'indivision.
💡 Concrètement, si on détient avec notre voisin un mur en indivision, on peut le contraindre à nous vendre l'intégralité du bien.

Cela signifie que le régime même de l'indivision implique la reconnaissance du droit pour tous les coindivisaires d'acquérir le bien ou l'obligation de le céder.
→ Cette obligation ne peut pas porter sur le domaine public, car il est inaliénable.

Ces règles n'ont qu'une valeur législative ; le législateur peut y déroger.
C’est ainsi que le Code de la voirie routière contient une disposition qui autorise les collectivités territoriales à détenir des voies publiques en indivision.
Cela arrive fréquemment pour les voies publiques qui séparent 2 communes ou 2 départements.