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2 règles sont communes à tous les biens publics :

1. Le principe d'insaisissabilité des biens publics ; et

2. Le principe d'interdiction des cessions à vil prix des biens publics.

Section 1 : Le principe d’insaisissabilité des biens publics

Les biens publics sont insaisissables.
Cela signifie que le juge ne peut pas ordonner leur saisie par voie d'exécution.

Si une personne publique ne paie pas ses dettes, son ou ses créanciers ne peuvent pas obtenir du juge que celui-ci ordonne la saisie et la vente de ses biens.
Autrement dit, si une personne publique ne paie pas ses dettes, bien qu'elle détienne des biens qui pourraient correspondre à la valeur de ce qu'elle doit, le créancier ne peut pas obtenir la saisie de ces biens.

Tous les biens publics sont insaisissables : les éléments du domaine public comme les éléments du domaine privé.

Ce principe n'a pas valeur constitutionnelle : il n’a qu'une valeur législative, ce qui signifie que le législateur peut y déroger.
Il convient d’en étudier les limites et les conséquences.

La CJUE a jugé que l'existence du principe d'insaisissabilité du bien public constitue pour les personnes publiques un avantage que l'on peut qualifier "d'aide d'État".
Le droit européen a pour objectif de constituer un grand marché européen dans lequel toutes les entreprises doivent être à égalité, ce qui passe par l'interdiction pour les États membres de les aider grâce à des aides financières.

Ainsi, pour la CJUE, lorsque l'État français fait bénéficier les entreprises publiques françaises du principe d'insaisissabilité des biens publics, il les met à l'abri de leurs créanciers. Elles peuvent alors contracter des dettes sans avoir à toujours les honorer et elles se trouvent donc d'une certaine manière favorisées par ce principe d'insaisissabilité des biens publics.

Les EPIC en bénéficient, suivant une décision SNCF rendue par la CJUE le 19 septembre 2018 (la SNCF a depuis changé de statut).
→ Au nom de la libre concurrence, la CJUE critique le principe d'insaisissabilité des biens publics.

Ce principe a été inventé au 20ème siècle pour protéger les biens publics au motif qu'ils sont utiles à l'intérêt général.

La CEDH a aussi condamné le principe d'insaisissabilité des biens publics, mais pour une autre raison. En effet, la CEDH ne protège pas le marché, elle ne vise qu'à garantir les libertés fondamentales des personnes privées.
Elle considère que le principe d’insaisissabilité viole :

• Le droit au respect des biens, garanti par l’article 1 du protocole n°1 de la Convention EDH.

  La CEDH a une conception extensive de la notion de bien susceptible de faire l'objet d'un droit de propriété : pour la CEDH, un bien peut être une chose corporelle (immobilière ou mobilière), mais aussi un droit immatériel tel qu'une créance résultant d'un contrat.
  Or, si une personne publique française est à l'abri de toute saisie judiciaire de ses biens lorsqu'elle ne paie pas ses dettes, cela prive ses créanciers de la possibilité de récupérer la valeur de leurs créances en obtenant la vente forcée de ses biens.
  → Expropriation des créanciers sans cause légitime.

  C’est le caractère systématique du principe que la CEDH critique : elle estime disproportionné que tous les biens publics, quelle que soit leur affectation, soient insaisissables.

• Le droit à un recours effectif, garanti par l’article 6 de la Convention EDH.

  Selon la Cour, il ne suffit pas que les justiciables européens disposent d'actions en justice ; il faut aussi que ces actions en justice soient efficaces.
  Or, si un créancier d'une personne publique qui ne veut pas payer sa dette ne peut pas obtenir du juge que celui-ci ordonne la saisie des biens de la personne publique, le créancier aura beau saisir le juge, cela ne servira à rien.
  → Il a un droit au recours, mais ce recours n'est pas effectif.

En droit français, le principe d'insaisissabilité des biens publics a d'autres conséquences que la seule interdiction pour le juge judicaire d'en ordonner la saisie.
Ce principe interdit aussi aux personnes publiques d'hypothéquer leurs biens publics.

L’hypothèque est un mécanisme permettant de garantir des prêts accordés au propriétaire d'un bien. Le propriétaire accepte d'accorder une hypothèque à l'organisme qui lui prête de l'argent.
Cette hypothèque est un droit réel qui grève le bien → elle suit le bien même s'il est vendu par son propriétaire.

Si l'emprunteur ne rembourse pas, le titulaire de l'hypothèque va pouvoir obtenir la saisie du bien afin que celui-ci soit vendu ; il se fait ensuite rembourser ce qui lui était dû grâce au produit de la vente.

L'hypothèque repose sur l'éventualité d'une saisie du bien si le propriétaire ne rembourse pas l'emprunt. Puisque les biens publics sont insaisissables, ils ne peuvent pas être hypothéqués.

Ainsi, le principe d'insaisissabilité des biens publics interdit la constitution d'hypothèques sur le domaine : aussi bien des hypothèques conventionnelles – qui résultent de contrats, consenties par le propriétaire – que des hypothèques légales – attachées à un régime juridique défini par le législateur.

Conseil d'État, 2020, Association syndicale des propriétaires de la cité Boigues :
Dans cette affaire, il fallait déterminer le régime applicable à des équipements publics appartenant à la commune de Clamart et se trouvant dans le périmètre d'une association syndicale de propriétaires (dont faisait partie la commune de Clamart en tant que propriétaires parmi d'autres).

Une association syndicale n'est pas une association de personnes, régie par la loi de 1901. Les associations syndicales portent sur des biens détenus par des propriétaires. Elles sont créées afin d'organiser la gestion d'ensembles immobiliers (par exemple, on en trouve fréquemment au sein de lotissements).
Les équipements collectifs génèrent des dépenses : il revient aux membres de l'association syndicale de payer des charges. Sur chacun des biens faisant partie de l'association syndicale pèse une hypothèse légale.
Concernant les associations syndicales, le droit en vigueur date d'une ordonnance du 1er juillet 2004. C'est cette ordonnance qui explicite le fait qu'une hypothèse légale pèse sur l'ensemble des biens se trouvant au sein d'une association syndicale de propriétaires.

Or la commune de Clamart était l'un des membres de l'association syndicale des propriétaires de la cité de Boigues. Certains de ses biens étaient affectés à des missions de service public, et notamment un conservatoire, et étaient donc constitutifs de biens du domaine public.

Or, dès lors que le conservatoire de musique appartient à la commune, il s'agit d'un bien public ; il est donc insaisissable et ne peut pas faire l'objet d'une hypothèque (même d'une hypothèque légale).
C'est pour cela que le Conseil d'État a jugé que
l'association syndicale concernée était constituée de façon irrégulière, parce qu'elle contenait en son sein des biens publics insusceptibles d'hypothèque.
→ Leur présence empêchait la création d'une association syndicale de propriétaires.

Cela pose un problème pratique : le modèle de l'association syndicale est souvent utilisé pour les grandes opérations immobilières.
Par exemple, la gare Montparnasse, construite sur une dalle, mélange des biens publics et des biens privés ; pour organiser le fonctionnement et l’entretien de cet ensemble, les propriétaires ont créé une association syndicale.

Après cette décision du Conseil d’État, l'ensemble des associations syndicales comprenant des biens publics sont devenues illégales.

La loi n°2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets ("Loi Climat Résilience") a prévu que, si une association syndicale de propriétaires comprend un bien public du domaine public, l'hypothèque légale est neutralisée parce que le bien est insaisissable.
C’est un moyen de reconnaître la pérennité des associations syndicales, qui sont toujours valables même si elles comprennent des biens publics.
On considère que l'hypothèque légale porte sur l'ensemble des biens dans l'association syndicale, sauf les biens publics.

Autrement dit, il a fallu que le législateur apporte une exception à l'insaisissabilité des biens publics : ici, une hypothèque est constituée sur un bien public, mais elle est neutralisée.
Cela sauve le montage des associations syndicales, mais crée un avantage pour la personne publique membre de l'association syndicale.

Cette solution retenue par le législateur est différente de celle retenue par le Conseil d'État pour éviter que la France ne soit condamnée par la CJUE ou par la CEDH :
Conseil d'État, 2005, Société fermière de Campoloro :
Cette affaire se passe en Corse sur le territoire de la commune de Santa Maria Poggio.
L’État avait accordé à la société une concession portuaire ; une fois la décentralisation votée en 1982 et 1983, la commune a été substituée à l'État dans le rôle d'autorité concédante.
La commune a voulu résilier le contrat de concession de service public dont était titulaire la société.

Le juge condamne la commune à verser à la société une forte somme à titre d'indemnité, mais la commune ne paie pas, parce qu'elle n'était pas d'accord avec le jugement et parce qu’elle n'en avait pas les moyens.
Problème : en ne payant pas l'indemnité à laquelle elle était condamnée, la commune a vu cette somme gonfler année après année à cause des intérêts de retard, à tel point que, dans les années 2000, la somme était de dizaines de millions d'euros.

La société fermière demande la saisie des biens de la commune, mais le Conseil d'État rejette cette saisie judiciaire des biens de la commune, au motif que les biens des personnes publiques sont insaisissables.

Le Conseil d’État innove cependant : il juge que tous les biens des personnes publiques sont insaisissables mais que, si une collectivité territoriale ne paie pas l’une de ses dettes, il est possible pour le créancier de saisir le préfet afin que celui-ci, dans les limites de la loi, augmente les impôts de la collectivité, de sorte que celle-ci dispose des fonds pour payer la dette.
Si, en augmentant ces impôts locaux, la collectivité territoriale n'est toujours pas en capacité de payer sa dette, alors le préfet peut décider de vendre les biens de la collectivité territoriale, dès lors qu'ils ne sont pas nécessaires au maintien de l'ordre public ou à la continuité des services publics.

La vente n'est pas décidée par le juge judiciaire, mais par le préfet sous le contrôle du juge administratif.
Ne sont susceptibles de cette vente forcée administrative que les biens qui ne sont pas nécessaires au maintien de l'ordre public (ex : le commissariat local) ou aux services publics (ex : écoles).

→ Mécanisme de saisie administrative ordonnée par le préfet, qui ne concerne que les biens qui ne sont pas indispensables à l'ordre public et aux services publics.
C’est une manière de reprendre les critères posés par la jurisprudence européenne.

Section 2 : Le principe d’interdiction des cessions à vil prix des biens publics

§ 1. La valeur constitutionnelle du principe

Conseil constitutionnel, 1986, Loi de privatisation :
Pose 2 principes :

1. Le législateur ne peut pas porter atteinte aux biens des personnes publiques sans un motif d'intérêt général suffisant.

   Le Conseil constitutionnel rappelle que l'article 17 de la DDHC, qui protège le droit de propriété, ne concerne pas seulement le droit des personnes privées, mais aussi des personnes publiques.

2. Le principe d'égalité devant les charges publiques.
   Les contribuables paient des impôts avec lesquels les personnes publiques acquièrent et entretiennent des biens. Lorsque les personnes publiques vendent ces biens, il ne faut pas qu'elles les bradent, parce que leur acquéreur s'enrichirait au détriment des contribuables.

   Le législateur ne peut donc pas adopter une loi qui aurait pour effet de céder les biens de l'état à des personnes privées en deçà de leur valeur.

En 1986, cette jurisprudence interdit à la nouvelle majorité et à son Parlement de mener la politique de privatisation prévue.

Ce principe d’interdiction des cessions à vil prix des biens publics a valeur constitutionnelle : il s'impose au législateur et aux autorités administratives.

§ 2. Le champ d’application du principe

Pour que le principe d’interdiction des cessions à vil prix des biens publics s'applique, encore faut-il s'entendre sur la valeur du bien et sur la notion de vil prix.
Par exemple, un château en ruine doit être réparé, ce qui coûte cher : il est donc normal qu'une collectivité puisse le vendre à un prix très bas.

Le Conseil constitutionnel a précisé que cette interdiction ne s'applique que si l'acquéreur du bien public est une personne qui ne poursuit pas un but d'intérêt général.

Le Conseil d’État a eu à appliquer cette jurisprudence dans un arrêt :
Conseil d’État, 1997, Commune de Fougerolles :
Une commune adopte une délibération autorisant la cession d’un de ses terrains à une entreprise privée pour le prix symbolique d'1 franc, alors que le terrain avait été évalué à 36 000 francs par la DIE.
Le préfet conteste cette cession, au motif que cette délibération autorisait une cession d'un bien public à un vil prix (= à un prix inférieur à sa valeur vénale).

Le Conseil d’État rejette le déféré préfectoral.
Il affirme qu’une collectivité publique peut céder un élément de son patrimoine à un prix inférieur à sa valeur à une personne poursuivant des fins d'intérêt privé lorsque la cession est justifiée par des motifs d'intérêt général et comporte des contreparties suffisantes.
En l'espèce, la cession de terrain autorisée par la délibération litigieuse a pour contrepartie l’engagement de l'entreprise de créer 5 emplois dans un délai de trois ans, assortie, en cas d'inexécution de cet engagement, de l'obligation de rembourser à la commune le prix réel du terrain.

À lire : La légalité des cessions de terrains contre un franc symbolique pour favoriser le développement économique local. [Note sous CE, 3 novembre 1997, Commune de Fougerolles] (persee.fr)

Illustration : Conseil d’État, 2015, Commune de Châtillon-sur-Seine :
Le Conseil d’État explique que, pour déterminer si la décision par laquelle une collectivité publique cède à une personne privée un élément de son patrimoine à un prix inférieur sa valeur est, pour ce motif, entachée d'illégalité, il incombe au juge de vérifier si elle est justifiée par des motifs d’intérêt général ; que, si tel est le cas, il lui appartient ensuite d'identifier, au vu des éléments qui lui sont fournis, les contreparties que comporte la cession, c'est-à-dire les avantages que, eu égard à l'ensemble des intérêts publics dont la collectivité cédante a la charge, elle est susceptible de lui procurer, et de s'assurer, en tenant compte de la nature des contreparties et, le cas échéant, des obligations mises à la charge des cessionnaires, de leur effectivité ; qu'il doit, enfin, par une appréciation souveraine, estimer si ces contreparties sont suffisantes pour justifier la différence entre le prix de vente et la valeur du bien cédé.

Ainsi, les personnes publiques peuvent relativement aisément accorder des cessions de biens publics à des prix inférieurs à leur valeur dès lors que ces cessions poursuivent des buts d'intérêt général (→ notion très large).

Exemple : la loi du 18 janvier 2023 ”relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social” (dite loi Duflot I) est jugée constitutionnelle.