Section 1 : Remarques générales

§ 1. Une articulation subtile entre le droit au juge et la sécurité juridique

Les règles de recevabilité tendent à assurer un équilibre entre 2 séries de préoccupations.

La 1ère est le droit d'exercer un recours juridictionnel effectif, qui est garanti à de nombreux égards :
> par la jurisprudence du Conseil d'État au titre des PGD ;
> par la jurisprudence du Conseil constitutionnel ;
> par les articles 6 et 13 de la Convention EDH ;
> par la Charte des droits fondamentaux de l'UE.

Mais ce droit au juge n'a jamais été un droit absolu.
Il doit être concilié avec une 2ème série de considérations :

1. La sécurité juridique : on ne doit pas pouvoir remettre en cause en permanence les actes juridiques pris par les autorités administratives.

2. Le souci de ne pas engorger immodérément les juridictions administratives.
   Exemple : les recours administratifs préalables obligatoires (RAPO) reposent sur l'idée de tenter de résoudre les litiges en amont d'une saisine du juge.
   Exemple : l'obligation du recours au ministère d'avocat.

Certaines règles de recevabilité sont textuelles, d'autres sont prétoriennes.
Certains considèrent que l'accès au juge administratif est trop aisé, tandis que d'autres trouvent qu'il est trop complexe.
→ Il n'y a pas de vérité absolue en la matière.

§ 2. L’ordre des examens des questions : la règle du DINI

Les règles de recevabilité ne sont pas les 1ères que le juge admin s'attache à examiner lorsqu'il est saisi d'un recours.

La règle du "désistement, incompétence, non-lieu, irrecevabilité" (DINI) indique l'ordre dans lequel il faut examiner le litige.
Ainsi, si un requérant dont la requête est irrecevable se désiste, alors le juge lui confirmera son désistement malgré l'irrecevabilité.

Cette règle est d'ordre public pour le juge : il doit obligatoirement se poser ces 4 questions et les relever d'office.
Cela montre que le magistrat n'est pas prisonnier des écritures des parties.

Il existe une dérogation à cette règle du DINI fixée par l'article R351-4 du CJA : lorsqu'une requête est manifestement irrecevable et que cette irrecevabilité ne peut pas être régularisée, alors la juridiction saisie peut rejeter cette requête pour irrecevabilité manifeste même si elle n'aurait pas été compétente pour la juger au fond.

§ 3. La question de la date à laquelle on apprécie la recevabilité

En principe, on a une appréciation de la recevabilité au jour de l’introduction de la requête avec une souplesse bienveillante (sauf disposition textuelle contraire) : les événements ultérieurs à l’introduction de la requête peuvent rendre la requête recevable.
Exemple : naissance d’une décision postérieurement à la saisine du juge.

En revanche, on ne peut pas perdre l’intérêt pour agir si on était recevable au moment d’introduire la requête.

§ 4. Le caractère d’ordre public des questions de recevabilité

L'irrecevabilité d'une requête est d'ordre public : le juge doit la relever d'office.
Une juridiction administrative ne peut jamais faire droit à une requête qui serait irrecevable.
En revanche, dans certains cas, le juge peut rejeter une requête au fond alors même que cette requête serait irrecevable.

Lorsqu'une requête pourrait être irrecevable pour absence d'intérêt à agir, il peut arriver qu'un juge administratif rejette la requête au fond, pour 2 raisons différentes :

1. Le juge a un doute concernant la question de l'intérêt à agir ;

2. Sur le fond, elle ne vaut rien (”sans qu'il soit besoin de statuer sur l'irrecevabilité de la requête”).

⚠️

Cette souplesse ne peut s'appliquer que s'il y a un rejet au fond.

Section 2 : L’exigence de liaison du contentieux

L’exigence de liaison du contentieux veut qu'on ne peut faire un contentieux que contre une décision administrative, dont on dit qu'elle "lie" le contentieux.
Ça n'est qu'à partir du moment où l'administration a pris position que l'on peut saisir le juge.
💡 Cette décision administrative peut être implicite.

Cette règle souffrait d'une dérogation depuis 2 siècles, en matière de travaux publics ; mais cette dérogation n'existe plus depuis novembre 2016.

La jurisprudence a toujours été très flexible sur la possibilité de régulariser le recours lorsque le justiciable a oublié cette exigence.
Cette jurisprudence joue notamment en matière indemnitaire : si le requérant demande au juge de condamner l'administration sans avoir au préalable demandé à cette dernière de prendre position, il peut toujours lui demander même après avoir saisi le juge, ce qui régularisera le recours.

La jurisprudence était encore plus souple auparavant.
En effet, pour les recours indemnitaires, même si le requérant avait oublié de saisir l'administration au préalable, et même si le requérant n'avait toujours pas saisi l'administration, dès lors que la requête était communiquée à l'administration et que celle-ci se défendait sur le fond, cela suffisait à lier le contentieux.
Autrement dit, le simple fait pour l'administration de se défendre lors d'un contentieux indemnitaire traduisait une prise de position.

Cette jurisprudence était trop souple et dissuadait les requérants de passer par l'étape de demande à l'administration. Ainsi, le décret du 2 novembre 2016 interdit que le contentieux se trouve lié par la simple circonstance que l'administration se défende devant le juge.
Ce décret a été interprété par la décision Conseil d’État, 27 mars 2019, Consorts Rollet.

Section 3 : La réduction progressive du champ des actes insusceptibles de recours

§ 1. Les actes qui ne font pas grief

Depuis une trentaine d'années, la jurisprudence est marquée par une diminution constante des catégories d'actes juridiques insusceptibles de faire l'objet d'un recours contentieux.

💡

Il ne sera pas question ici des actes de gouvernement, qui ne sont pas des actes administratifs.

Les actes qui ne font pas grief, c'est-à-dire qui n'ont pas de conséquences juridiques, ne peuvent pas faire l'objet d'un recours.
Pour déterminer si un acte fait grief, le juge administratif n'est pas lié par l'appellation de l'acte et s'intéresse à son contenu et sa portée.
Avis, recommandations, propositions… peuvent être des actes faisant grief.

La qualification est parfois complexe.
Par exemple, lorsqu'une autorité administrative ne peut prendre une décision que sur proposition faite par une autre autorité administrative, la proposition n'est pas attaquable, mais le refus d'offrir une proposition est attaquable.

Conseil d’État, 14 février 2018, Commune de Cassis :
Le CSA (actuel ARCOM) a la possibilité de mettre en demeure les opérateurs de respecter sa décision. La sanction est attaquable, mais c’est flou pour la mise en demeure.
Le Conseil d’État considère ici que la mise en demeure a des effets juridiques, car elle aboutit à des conséquences.

Aujourd’hui, l'ARCOM dispose d'un pouvoir de mise en garde qui ne peut pas faire l'objet d'un recours, car c'est un simple avis.
Certaines catégories sont intermédiaires.
Par exemple, une chaîne ne peut être sanctionnée qu'après avoir été mise en demeure → l'acte de mise en demeure est donc un acte faisant grief.

Le principe est que les mesures préparatoires, les déclarations d'intention… ne sont pas attaquables.

Exemple : Conseil d’État, 15 avril 2015, M. Adelaïde :
En l’espèce, un fonctionnaire affecté à l'étranger sait que l'administration décidera bientôt si son détachement est renouvelé ou pas et dit qu'à priori son affectation ne sera pas renouvelée.
Le Conseil d’État répond que seule la décision finale sera attaquable. Ici, ce n'est pas un acte faisant grief, parce que c'est un simple déclaration d'intention.

Exemple : lors de la crise de la Covid-19, le gouvernement a annoncé au monde culturel à l'avance quelles dispositions seraient prises : on a considéré que c'était un acte attaquable dès à présent parce qu'elle impliquait des investissements et des choix lourds pour les exploitants.

Les réponses à des demandes de renseignement ne sont pas attaquables, sauf dans l'hypothèse particulière des rescrits.
On parle de rescrit lorsqu'un texte prévoit que, si l'on demande à l'administration de prendre position sur une question juridique, elle sera engagée par la réponse qu'elle a donné et ne pourra ensuite pas changer d'avis.

Pour qu'un acte fasse grief, il n'est pas indispensable que cet acte soit matérialisé par un écrit.
Il peut parfois être révélé par le comportement ou les propos de l'administration.

§ 2. Les actes qui font grief mais qui sont insusceptibles de recours : les mesures d’ordre intérieur

Les mesures d'ordre intérieur sont des décisions qui produisent des effets juridiques, mais la jurisprudence estime que ses effets sont trop modestes pour que le juge ne s'y intéresse.
Historiquement, elles concernent principalement les prisons, les établissements d'enseignement et les casernes.

Dans les prisons, les mesures d'ordre intérieur sont des mesures prises à l'égard des détenus n'ayant pas une densité juridique suffisante pour que le juge puisse s'y intéresser.
Dans les casernes et les établissements d'enseignement, ce sont certaines sanctions ou restrictions.

Le grand basculement a été marqué par deux décisions d'assemblée du Conseil d'État :

1. Conseil d’État, 1995, Hardouin :
   Était en cause, pour un militaire, la sanction dite des "arrêts" : il continue d'exercer ses fonctions la journée, mais le soir il est bloqué dans sa caserne et est donc privé de sa liberté d'aller et venir lorsqu'il n'est pas en service.

   Le Conseil d'État change la donne : désormais, "tant par ses effets directs sur la liberté d'aller et venir du militaire, en dehors du service, que par ses conséquences sur l'avancement ou le renouvellement des contrats d'engagement, la punition des arrêts constitue une mesure faisant grief, susceptible d'être déférée au juge de l'excès de pouvoir".

2. Conseil d’État, 1995, Marie :
   Était en cause, pour un détenu, la sanction dite de la "mise en cellule", qui entraîne la privation de cantine et des visites.
   "Eu égard à la nature et à la gravité de cette mesure, la punition de cellule constitue une décision faisant grief susceptible d'être déférée au juge de l'excès de pouvoir".

Cela a suscité une crainte qu'il y ait un afflux de nouvelles requêtes, qui crée un engorgement.

Conseil d’État, 14 décembre 2007, Garde des Sceaux, ministre de la justice c. Boussouar :
Un détenu peut-il contester une mesure qui le change d'établissement ?
"Eu égard à sa nature et à l’importance de ses effets sur la situation des détenus, une décision de changement d’affectation d’une maison centrale, établissement pour peines, à une maison d’arrêt constitue un acte administratif susceptible de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir et non une mesure d’ordre intérieur ; qu’il en va autrement des décisions d’affectation consécutives à une condamnation, des décisions de changement d’affectation d’une maison d’arrêt à un établissement pour peines ainsi que des décisions de changement d’affectation entre établissements de même nature, sous réserve que ne soient pas en cause des libertés et des droits fondamentaux des détenus"

Conseil d’État, 25 septembre 2015, Mme B. :
"ce changement d’affectation, qui ne présente pas le caractère d’une sanction disciplinaire déguisée et dont il n’est ni démontré ni même soutenu qu’il traduirait une discrimination, n’a entraîné pour Mme B. ni diminution de ses responsabilités ni perte de rémunération".
Une mesure prise à l'égard d'un agent public pourra être une mesure insusceptible de faire l'objet d'un recours si elle est prise dans le cadre de l'organisation normale du service ; mais si elle est prise dans l'objectif de discriminer l'agent, alors elle pourra être étudiée par le juge.
→ Une même mesure sera justiciable ou non en fonction des motifs pour laquelle elle a été prise !

Conseil d’État, 9 novembre 2015, M. D. :
Sous certaines conditions très restrictives, les détenus peuvent disposer de matériel informatique dans leurs cellules.
"Si une mesure de contrôle par l’administration pénitentiaire des équipements informatiques des détenus, eu égard à sa nature et à l’importance de ses effets sur la situation des détenus, ne constitue pas, en elle-même, un acte administratif susceptible de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir, tel n’est en revanche pas le cas de la décision distincte de retenue de ces équipements qui, prise sur le fondement des dispositions précitées, le cas échéant, en résulte".

Parfois, l'administration peut accorder un avantage à une personne de manière discrétionnaire.
Le refus d'accorder une mesure gracieuse n'est pas contestable : c'est une compétence discrétionnaire.

Il n'y a pas de recours possible contre les décisions confirmatives.
Il s'agit de l'hypothèse dans laquelle on demande à l'administration, elle refuse, puis on refait la demande à posteriori et elle refuse à nouveau. Si les circonstances n'ont pas changé entre temps, alors la nouvelle décision de l'administration est dite confirmative.

§ 3. L’ouverture d’une voie de recours contre les actes de “droit souple”

Au départ, le REP ne peut être formé que contre des actes faisant grief.
Les actes de droit souple sont au départ pris par des actes de régulation, notamment dans des domaines économiques. En principe, ce sont des actes qui ne modifient pas la situation juridique des justiciables, donc ils ne font pas grief.
Cependant, en 2016, le Conseil d’État s'est retrouvé confronté à des actes de droit souple susceptibles d'avoir un fort impact sur le comportement de ses destinataires :

Conseil d’État, 2016, Société Fairvesta International :
L'AMF publie un communiqué pour prévenir sur les dangers d'un produit financier vendu par la société Fairvesta. Le communiqué a des conséquences directes sur la société visée par le communiqué, même si ça n'est pas une décision qui modifierait l'ordonnancement juridique.
Dans un revirement de jurisprudence, le Conseil d’État affirme que les "avis, recommandations, mises en garde et prises de position adoptées par les autorités de régulation" peuvent également faire l'objet d'un REP s'ils sont en réalité des actes de droit dur déguisés, "lorsqu'ils sont de nature à produire des effets notables, notamment de nature économique, ou ont pour objet d'influer de manière significative sur les comportements des personnes auxquelles ils 'adressent".

Il appartient au juge de vérifier la légalité des actes en tenant compte de leur nature, de leur caractère et du pouvoir d'appréciation de l'autorité qui a pris l'acte.
En pratique, malgré la précaution oratoire de l'arrêt Fairvesta, le contentieux des actes de droit souple fonctionne de manière très similaire au contentieux des actes de droit dur depuis 2016.

Conseil d’État, 19 juillet 2019, Mme. Le Pen :
Élargissement de la jurisprudence Fairvesta au-delà des autorités de régulation économique : le Conseil d’État autorise un REP contre une délibération de la HATVP.

Conseil d’État, 2020, GISTI :
Vient télescoper la jurisprudence Fairvesta. Ici, le Conseil d’État vise les circulaires de l'administration, qui sont des documents à destination de ses agents par lesquels l'administration vient expliciter une règle de droit.
Désormais, le Conseil d'État dit que tous ces documents interprétatifs peuvent être déférés au juge de l'excès de pouvoir lorsqu'ils sont susceptibles d'avoir des effets notables sur les droits et la situation des tiers.

Aujourd'hui, cette jurisprudence apparaît peu lisible.
Il y a donc désormais une distinction entre la "voie Fairvesta" et la "voie GISTI" : désormais, un acte administratif qui ne produit pas par lui-même d'effets juridiques mais qui produit des effets notables ou qui a un effet sur le comportement de ses destinataires peut faire l'objet d'un REP et être annulé par le juge administratif.

Conseil d’État, 10 février 2023, Associations Shri Ram Chandra Mission France (SRCM) et Institut Heartfulness :
Il existe une mission interministérielle de vigilance et de lutte contre les dérives sectaires (Mivilud), qui publie chaque année un rapport dans lequel elle cible des organisations.
L'une d'entre elles attaque 3 rapports de la Mivilud : un rapport de 2003, un rapport de 2016-2017 et un rapport de 2018-2020. Pour les rapports antérieurs, elle demande à la Mivilud d'effacer ces rapports, puis elle attaque son refus + elle attaque le dernier rapport directement.
Où se place le recours contre un rapport administratif dans cette grille de lecture ?

"Les mises en garde et prises de position adoptées par la Miviludes dans son rapport annuel d’activité ou sur tout autre support qu’elle rend public, de même que le refus de les supprimer, de les modifier ou de les rectifier, ne peuvent être déférées au juge de l’excès de pouvoir par une personne, justifiant d’un intérêt direct et certain à leur annulation, que si elles sont de nature à produire à son égard des effets notables ou sont susceptibles d’influer de manière significative sur les comportements des personnes auxquelles elles s’adressent".

Cela montre qu’aujourd’hui, avec cette jurisprudence de droit souple, on peut remettre en cause devant le juge non plus seulement des décisions, mais aussi des prises de position qui peuvent prendre des formes extrêmement variées.

Section 4 : Les règles de recevabilité relatives au requérant

§ 1. La capacité à agir

Pour pouvoir agir devant le juge administratif, le requérant doit d'abord avoir la capacité d'agir en justice. Il suffit pour cela qu'il soit majeur et qu'il ait la capacité juridique.

§ 2. La représentation des personnes morales

Les personnes morales n'ont en principe la capacité à agir en justice que si elles ont la personnalité juridique.
Conséquence : l'autorité administrative qui n'a pas la personnalité morale ne peut pas agir en justice ; seul le ministre dont elle relève peut agir en justice.

En revanche, les associations peuvent agir en justice alors même qu'elles n'ont pas la personnalité morale.

Les personnes morales qui agissent devant le juge administratif doivent être représentées par une personne physique.
La question de savoir qui a qualité pour représenter la personne morale n'est pas toujours évidente.

Pour les associations et syndicats : les statuts disposent qui a droit d’ester en justice.
En l’absence de toute mention dans les statuts, c’est l’assemblée délibérante qui doit habiliter le président à agir en justice. On peut régulariser rétroactivement une requête. Le juge administratif ne contrôle pas la régularité de l’habilitation du représentant d’une personne privée, mais son existence.

Conseil d’État, 3 avril 1998, Fédération de la plasturgie :
Quand les statuts sont muets, on considère que la personne ayant la qualité pour représenter la personne morale en justice a aussi qualité pour agir en justice.

Pour les personnes publiques : tout dépend…
Pour les collectivités territoriales et les établissements publics, il faut normalement une autorisation de l’organe délibérant.

Quoi qu'il arrive, le juge administratif vérifie toujours l'habilitation de la personne qui agit, pour éviter qu'une personne morale ne se retrouve engagée dans un contentieux sans le savoir.

§ 3. L’intérêt à agir

L’intérêt à agir est la question la plus délicate.

L’intérêt à agir du requérant est apprécié par le juge au regard des conclusions de la requête, et non au regard des moyens qu'il invoque à l'appui de sa requête.

Il s’apprécie à la date d’introduction de la requête, et non à la date de l'instruction de la requête.

Il peut être “divisible” : on peut n'avoir intérêt à agir que contre une partie d'un acte. La requête sera alors partiellement recevable et partiellement irrecevable et le juge ne se prononcera que contre la partie recevable.

L'intérêt à agir peut être parfois régularisé, si l'on invoque devant le juge un mauvais intérêt à agir.

En matière de REP, on présente la jurisprudence du Conseil d’État relative à l'intérêt à agir comme libérale. Objectif : il ne faut pas qu'il y ait des actes injusticiables.
Par ailleurs, l’approche du juge peut être influencée par la crainte qu’un acte administratif se retrouve “injusticiable”, faute de requérants disposant d’un intérêt à agir…

L'intérêt à agir doit être légitime, pertinent, adéquat et suffisamment direct et certain.

A – Un intérêt légitime

Il n’y a pas un intérêt légitime lorsqu'un recours contentieux est directement lié à une situation irrégulière dont on est directement responsable.

Illustration : Conseil d’État, 1993, Université de Nancy II :
"M. Sergène, qui avait ainsi volontairement méconnu les responsabilités attachées à l'exercice des prérogatives découlant de ses fonctions de professeur d'université, ne justifiait d'aucun intérêt lui donnant qualité pour contester devant le tribunal administratif de Nancy la décision d'organiser des épreuves écrites de remplacement destinées à pallier les conséquences de ses propres agissements".

B – Un intérêt pertinent

La qualité dont se prévaut le demandeur doit être en rapport avec l’objet de l’acte attaqué.

Exemple : Conseil d’État, 10 janvier 1992, UNEF :
L'UNEF fait un recours contre un décret porte sur la reconduite à la frontière des étrangers.
"Lesdites associations ont pour objet la défense des intérêts des étudiants et des formations de l'enseignement supérieur qu'ils fréquentent ; que, dès lors, ces associations ne justifient pas d'un intérêt leur donnant qualité pour demander l'annulation des textes attaqués".

Conseil d’État, 11 juin 2014, Société Devarocle :
”Considérant qu’en dehors du cas où les caractéristiques particulières de la construction envisagée sont de nature à affecter par elles-mêmes les conditions d'exploitation d'un établissement commercial, ce dernier ne justifie pas d'un intérêt à contester devant le juge de l'excès de pouvoir un permis de construire délivré à une entreprise concurrente, même située à proximité”.

Conseil d’État, 27 mai 2015, Syndicat de la magistrature :
Le Syndicat de la magistrature attaque un décret qui définit les modalités d’application de la mesure d’interdiction de sortie du territoire, se prévalant des termes extrêmement généraux de ses statuts.
”Le syndicat requérant […] ne saurait utilement se prévaloir des termes généraux de ses statuts relatifs à la
défense des libertés et des principes démocratiques pour justifier d’un intérêt lui donnant qualité pour demander l’annulation des dispositions attaquées”.

Conseil d’État, 21 novembre 2016, Thalineau :
En principe, en France, on ne peut pas être enterré en dehors d'un cimetière ; une dérogation coutumière permet cependant au ministre de l'Intérieur d'autoriser l'archevêque d'être inhumé dans la cathédrale où il officiait.
Par une décision du 4 mars 2013, prise sur la demande du préfet d’Indre-et-Loire, le ministre de l’intérieur autorise l’inhumation de M. Jean Honoré, archevêque émérite de Tours, dans la cathédrale de cette ville.
"En l’espèce, les qualités de membre de la communauté chrétienne appartenant au diocèse de Tours, de résident du ressort de ce diocèse et d’usager du service public des monuments historiques dont se prévaut M. Thalineau ne suffisent pas à lui donner intérêt pour agir contre la décision".

C – Un intérêt adéquat

Cette exigence vaut principalement pour les REP menés par les associations.
Idée : le ressort géographique de l'association doit être adéquat par rapport à la portée de l'acte attaqué.

Une association qui a pour objet statutaire la protection de l'environnement sur l'ensemble du territoire national n'aura pas intérêt à agir pour contester un permis de construire de 100m² dans le Massif central.
Elle ne pourra attaquer que les actes qui portent atteinte à l'environnement sur le territoire national.

Une association qui aura un objet purement local n'aura pas d'intérêt à agir vis-à-vis d'un acte qui s'applique sur tout le territoire national.

Ceci étant, cette jurisprudence est appliquée par le Conseil d'État avec souplesse.
Exemple : Conseil d’État, 4 novembre 2015, Association “Ligue des droits de l’homme” :
La Ligue des droits de l’homme est une association qui a un ressort national.
L'arrêté qu'elle conteste en l'espèce est pris par le maire d'une commune du nord de la France qui interdit la fouille des poubelles et la mendicité → décision purement locale.
Le Conseil d’État juge qu’on peut déroger à ce principe lorsque la décision contestée a des implications, notamment dans le domaine des libertés publiques, qui excèdent les seules circonstances locales. En l’espèce, la question de savoir si un maire peut interdire la mendicité avait évidemment des implications au-delà de la commune.

Exemple : Conseil d’État, 7 février 2017, Association Aides et autres :
Le préfet de la Guyane instaure des restrictions à la circulation des personnes sur la route qui va de la Guyane au Brésil, avec l'objectif de limiter le risque d'immigration clandestine en provenant du Brésil. Le problème, c’est que le préfet interdisait ainsi aux personnes malades d'accéder à l'hôpital de Cayenne pour s'y faire soigner.
Eu égard aux implications d'une telle mesure vis-à-vis des libertés publiques, le Conseil d’État retient que l'association nationale a intérêt à contester cette mesure qui soulève des questions de principe.

Exemple :
Un arrêté qui interdit le burkini sur une plage d'une commune a une portée purement locale ; mais la question est extrêmement sensible et a des implications sur l'ensemble du territoire national.

D – L’appartenance, en principe, à une catégorie délimitée de justiciables : pas d’action populaire

Il y a une règle d'or du contentieux administratif : normalement, pour avoir intérêt à agir contre un acte administratif, il faut appartenir à une catégorie délimitée de justiciables.
Cela signifie qu'à contrario, le droit administratif n'admet pas l'action populaire, c’est-à-dire la possibilité pour toute personne de contester un acte.
Mais, parfois, des actes concernent l'intégralité de la population française.

Si l’on est une personne physique individuelle, en soi, on n'a pas intérêt à agir contre le décret qui nomme à la tête d'un établissement public.
En revanche, si 3 personnes créent une association compétente en la matière, elles pourront attaquer l'acte en tant qu'association.
→ On peut contourner l'obstacle par le recours à une association.
On rencontre ce type de montages assez régulièrement.

Cette technique est restreinte dans certains domaines : par exemple, dans le domaine du contentieux de l'urbanisme, on ne peut pas constituer une association postérieurement pour attaquer un permis de construire.

La jurisprudence distingue entre le contribuable local et le contribuable national.
Toutes les personnes qui résident sur le territoire français ont la qualité de contribuable national (par exemple, parce qu'elles paient la TVA).
Par ailleurs, la plupart des personnes ont la qualité de contribuable local.

La jurisprudence est très ouverte sur l'intérêt à agir du contribuable local sur les décisions qui affectent les finances de sa collectivité.
En revanche, la seule qualité de contribuable national ne permet pas de contester toutes les mesures ayant une incidence financière pour l'État.

E – Un intérêt suffisamment direct et certain

L’intérêt doit être suffisamment direct et certain d'après la jurisprudence.

À nouveau, la jurisprudence est assez libérale. Où mettre le curseur ?

Pour le caractère direct, 2 illustrations :

1. Conseil d’État, 6 octobre 1978, Association de Quartier "La Corvée – La Roches des fées" :
   Cette association a pour objet la préservation de l'environnement. À ce titre, elle est recevable d'un intérêt à agir pour contester des permis de construire locaux.
   Cependant, elle attaque ici une décision de l'État qui accorde un financement à une société pour procéder à une construction.
   Le Conseil d’État refuse : ce qui va affecter l'environnement, c'est la construction → il faut attendre que le permis de construire soit octroyé.

2. Conseil d’État, 17 décembre 2008, Société d’exploitation du casino de Fouras :
   La commune de Fouras décide de signer un contrat de concession avec une société pour qu'elle construise un casino (qui peut être un service public).
   La décision de passer le contrat est attaquée par une association à portée urbanistique.
   Le Conseil d’État refuse, parce qu'au stade du contrat de concession, on n'a pas encore d'idée suffisamment précise des immeubles qui seront construits.

Pour le caractère certain :

1. À l'origine, l’appréciation était extrêmement libérale :

   Conseil d’État, 1953, Abisset :
   Un monsieur habite en Île de France et pratique le camping. Un matin, il apprend que le maire d'une commune du Val d'Oise interdit le camping sur son territoire.
   M. Abisset n'est jamais allé camper dans cette commune et n'a jamais manifesté son souhait d'aller y camper ; mais il dit qu'il est possible qu'il aille y camper.
   Le Conseil d’État estime que son intérêt n'est pas purement hypothétique et qu'il a donc intérêt à agir.

2. Peut-être qu'aujourd'hui, on serait plus exigeants.

   Conseil d’État, 3 juin 2009, M. Canavy :
   M. Canavy habite en Guyane et se prévaut de sa qualitré de promeneur et conteste un décret qui crée un parc national en Guyane.
   Le Conseil d’État répond qu'il habite à 200 km du parc naturel, donc son intérêt à agir est trop incertain.

§ 4. Des exemples de limitation prétoriennes de l’intérêt à agir

Par ailleurs, la jurisprudence a fermé des portes en matière d'intérêt à agir :

A – L’irrecevabilité des personnes publiques à demander au juge de prendre une décision qu’elles ont le pouvoir de prendre : la jurisprudence Préfet de l’Eure (1913) et ses tempéraments

Conseil d’État, 1913, Préfet de l’Eure :
Une personne publique n'est jamais recevable à demander au juge de prendre des mesures qu'elle pourrait prendre elle-même.

Le cas le plus classique est celui d’une personne privée qui doit de l'argent à une personne publique → la personne publique peut émettre un titre exécutoire.

Cette jurisprudence n'est pas toujours favorable à la personne publique : en effet, si l’on reçoit un courrier avec un titre exécutoire et qu'on fait un recours devant le juge administratif, ce recours aura un effet suspensif.

Cette jurisprudence très ferme souffre d'une exception : le champ des relations contractuelles.
Dans le domaine des relations contractuelles, la personne publique a le choix : si on lui doit de l'argent, elle peut émettre un titre exécutoire
ou saisir le juge.

B – Les recours des fonctionnaires

Conseil d’État, 23 juillet 2003, Syndicat Sud-Travail :
Les fonctionnaires – soit individuellement, soit via leurs syndicats – ne sont pas recevables à attaquer les dispositions relatives à l'organisation ou à l'exécution du service public dans lequel ils travaillent.
Objectif : éviter que les recours des fonctionnaires viennent perturber le bon fonctionnement du service public.

Dérogation : le fonctionnaire redevient recevable à contester la mesure si elle porte atteinte à ses droits et prérogatives ou affectent substantiellement ses conditions d'emploi et de travail.

Section 5 : Les règles de délai

§ 1. Remarques introductives

L'existence même des règles de délai est lié à l'objectif d'une stabilité de la justice.
Une fois la fenêtre temporelle refermée, les actes ont vocation à ne plus être sanctionné par le juge.
→ Le principe même du délai vient du souci d'assurer la stabilité et la sécurité juridique.

Les règles de délai sont prévues par les articles R421-1 et suivants du CJA.
La règle d'or de ce 1er article est que "La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée".

💡

Notification et publication ne sont pas interchangeables : on parle de notification pour les actes individuels et de publication pour les actes règlementaires.

L'acte règlementaire édicte une norme générale et impersonnelle.
Exemple : le décret règlementaire pris par le Premier ministre.

Les décisions administratives individuelles sont des actes juridiques qui visent une ou des personnes nominativement désignées.
Elles visent toujours des personnes identifiées.

Entre les deux, on trouve les décisions d'espèce, qui appliquent une règlementation déjà existante à une situation particulière.
Exemple : le classement d'un site ou d'un monument à l'inventaire des monuments historiques.
Exemple : une déclaration d'utilité publique.

Le délai de recours est 2 mois à compter de la publication pour les actes règlementaires ou de la notification pour les décisions administratives individuelles.

L'article R421-2 du CJA règle la question des décisions implicites.
Lorsque le silence gardé par l'administration vaut rejet de la demande, le requérant dispose d'un délai de 2 mois à compter du jour où est née la décision implicite de rejet (en règle générale, lorsque l'administration garde le silence pendant 2 mois).

A – Les recours recevables sans condition de délai

Cette exigence des 2 mois connaît une dérogation pour les actes inexistants, c’est-à-dire les actes tellement illégaux qu'ils sont réputés ne jamais exister : ils sont contestables sans condition de délai.

Exemple : Conseil d’État, 3 mars 2017, Mme X. :
Un agent municipal qui souhaite être payée davantage se crée une fausse délibération du conseil municipal créant un emploi, puis crée un faux arrêté municipal la nommant à cet emploi.
Durant des mois, elle reçoit le traitement correspondant à la promotion.
C’est un acte juridiquement inexistant, qui est contestable sans condition de délai.

À contrario : Conseil d’État, 11 août 2009, Mme A. :
Une femme est nommée directrice générale de la chambre d'agriculture sans avoir été préalablement agréée par le jury national.
”Ces graves irrégularités commises par l'autorité investie du pouvoir de nomination ne rendent pas nulles et non avenues […] les décisions”.
Cet acte est vicié, mais comme il n'est pas inexistant, il ne peut être attaqué que dans le délai de 2 mois.

→ Il ne suffit pas qu'un acte soit irrégulier pour être inexistant.

Par ailleurs, le CJA prévoit que, dans un certain nombre de cas, le recours contre une décision implicite de rejet n’est pas encadré dans le temps.

B – Délai de droit commun et délais particuliers

Le délai de 2 mois est le délai "par défaut".
C'est le délai de droit commun, mais il souffre de certaines exceptions, avec des délais parfois plus longs et parfois plus brefs.

Il convient donc de vérifier, dans chaque contentieux particulier, qu'il n'y a pas un délai particulier qui s'applique.
En effet, il existe de nombreux régimes particuliers : contentieux des étrangers, droit électoral…
Par exemple, en contentieux électoral, le délai de contestation est de 5 jours.

C – Les délais de distance

Le délai de 2 mois peut être prorogé par les délais de distance :

• Lorsqu’un justiciable habite dans une collectivité ultra-marine et qu’il fait un recours contre une décision d’une collectivité métropolitaine, il bénéficie d’1 mois supplémentaire → délai de 3 mois.
  Il en est de même dans l'autre sens.

• Lorsqu’un justiciable habite à l'étranger, il bénéficie de 2 mois supplémentaires → délai de 4 mois.

Ces délais de distance remontent à une époque où le courrier entre l'outre-mer et la métropole était lent.
Aujourd'hui, les juridictions administratives peuvent être saisies par Télérecours, donc on peut douter de la pertinence du maintien de ces délais de distance.

D – L’existence de délais pour l’exercice des voies de recours contre les décisions juridictionnelles

Les recours juridictionnels contre des recours juridictionnels sont soumis à des délais particulier : on a 2 mois pour faire appel et 2 mois pour faire un recours en cassation.

§ 2. Le point de départ du délai

A – Le point de départ du délai pour les actes règlementaires et les décisions d’espèce : la publication

Pour les actes règlementaires et les décisions d'espèce, c'est la publication qui déclenche les délais de recours.

Règle générale : un acte règlementaire entre en vigueur le lendemain du jour où il a été publié.
Cependant, un décret au Journal Officiel peut entrer en vigueur immédiatement.

En principe, pour que le délai de recours soit enclenché, il faut que la publication soit complète.
Quand c'est un décret en JO, ça n'est pas un problème ; mais pour des actes moins importants et qui font l'objet de publications plus hasardeuses (par exemple, affichage en mairie d'une décision de conseil municipal), la question peut se poser.

Où publier ? Le plus simple, c'est au Journal Officiel.
Une grande partie des actes règlementaires des ministres sont publiés dans les bulletins officiels de chaque ministère, mais le français moyen ne passe pas sa journée à lire ces différents BO…

Conseil d’État, 27 juillet 2005, Millon :
Il y a 2 possibilités :

1. Une loi ou un décret a prévu qu'une catégorie de textes serait publié dans un BO ministériel : le délai commence à courir dès la publication.

2. Aucune loi ni décret ne prévoit qu'une catégorie de textes serait publié dans un BO ministériel : on regarde "si le recueil peut, eu égard à l’ampleur et aux modalités de sa diffusion, être regardé comme aisément consultable par toutes les personnes susceptibles d’avoir un intérêt leur donnant qualité pour contester la décision".
   Aujourd’hui, ce problème est résolu, parce que tous les BO ministériels sont publiés sur internet.

Conseil d’État, 20 mars 2019, M. et Mme W. :
En l’espèce, il s’agissait d’un recours contre une circulaire mise en ligne en 2015 sur le site officiel interne du ministère de l'Enseignement supérieur.
Cette circulaire a été publiée le 9 juillet 2015, le délai de recours expire donc en septembre 2015.
Le Conseil d’État rejette la requête, en estimant que M. et Mme. W devaient vérifier régulièrement le site internet du ministère.

L'affichage n'a pas entièrement disparu : dans les petites communes, à défaut d'être publiées d'une autre manière, les décisions du conseil municipal doivent au moins être affichées en mairie pour déclencher le délai de recours de 2 mois.

B – Le point de départ du délai pour les décisions administratives individuelles explicites

En principe, le délai de recours commence à courir qu'au jour où elle a été notifiée à son destinataire.

Particularité : il faut non seulement que la décision soit notifiée, mais aussi que cette notification soit assortie de la mention des voies et délais de recours.

C – Le cas particulier des décisions implicites

Les décisions implicites ne peuvent pas être notifiées à leurs destinataires, puisqu'elles n'existent pas matériellement.
Les décisions implicites de rejet naissent à l'issue d'un délai de 2 mois de silence de l'administration ; ensuite, on a 2 mois pour les contester.

Cependant, on a voulu protéger le justiciable en faisant en sorte qu'il connaisse les voies et délais de recours.
Pour que cela fonctionne, on a imaginé un autre système : lorsque l'on fait une demande à l'administration, elle doit accuser réception de cette demande et, dans l'accusé de réception, indiquer les voies et délais de recours contre la décision qui sera prise.
Lorsque l'administration n'a pas adressé l'accusé de réception au demandeur, ou lorsqu'elle a adressé un accusé de réception qui ne mentionne pas les voies et délais de recours, le délai de 2 mois ne commencera pas à courir en cas de décision implicite.

Particularité : ce mécanisme ne fonctionne pas dans les cas particuliers des relations entre l'administration et ses agents.
Si un fonctionnaire fait une demande à sa propre administration, il est réputé connaître les voies et délais de recours et devra donc respecter le délai de 2 mois.

§ 3. L’interruption du délai

A – L’exercice d’un recours administratif

Normalement, l'exercice d'un recours administratif (recours gracieux ou recours hiérarchique) interrompt les délais de recours contentieux.

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Il faut distinguer l'interruption de la suspension.
L'interruption remet les compteurs à zéro.

Exemple :
Publication d'un décret au JO du 2 janvier → expiration du délai au 3 mars au soir (délai franc).
Le 3 mars, on fait un recours administratif. L'auteur du décret a 2 mois pour répondre.
S'il ne répond pas 2 mois plus tard, le 3 mai (pas un délai franc), on aura une décision de rejet implicite → on pourra saisir la justice jusqu'au 4 juillet.
Cet exemple extrême montre l'incertitude sur le statut de l'acte.

B – La demande d’aide juridictionnelle

Le REP n'est pas soumis à ministère d'avocat, mais un avocat est très utile.
Le système d'aide juridictionnelle, qui voit l'État prendre en charge une partie des frais de justice du requérant pour permettre l'accès de tous à la justice, existe en France depuis très longtemps.

Pour bénéficier de l’aide juridictionnelle, il faut être dans une situation financière précaire + il faut que l'action ne paraisse pas totalement fantaisiste.
En effet, le texte prévoit que l'aide juridictionnelle est accordée à la personne dont la requête n'apparaît pas "manifestement irrecevable, dénuée de fondement ou abusive".

Devant le Conseil d’État, il faut qu'il y ait un moyen de cassation sérieux.
Le BAJ auprès du Conseil d’État regarde la décision contestée et tente de déterminer s'il peut y voir un moyen de cassation sérieux ou non.

La simple demande d'aide juridictionnelle interrompt le délai de recours.
Il suffit que le requérant qui est à même de bénéficier de l'aide juridictionnelle fasse la demande d'aide dans le délai de recours.

Il y a actuellement des débats sur l'aide juridictionnelle, que certains estiment trop importante, trop faible, trop largement accordée…

§ 4. La jurisprudence Czabaj et le délai raisonnable

Le fait de ne pas avoir informé le justiciable des voies et délais de recours interrompt le délai de 2 mois. Avant la jurisprudence Czabaj, le recours était ainsi valable sans délai, même des années plus tard.
Ce piège contentieux fonctionnait à merveille, permettant par exemple à des requérants d'obtenir un complément de pension même 20 ans après leur départ en retraite.

Cette exigence de la mention de voies et délais de recours tenait en échec une jurisprudence assez ancienne du Conseil d'État sur la connaissance acquise, qui renvoie à l'hypothèse dans laquelle l'administration a oublié de notifier une décision qui nous concerne.
Cette théorie permet de déclencher le délai de recours à partir du moment où l’on découvre l'existence de la décision.
Cette théorie de la connaissance acquise ne marche pas lorsque l'administration n'a pas mentionné les voies et délais de recours.

Conseil d'État, 2016, Czabaj :
Cette décision s'appuie sur le principe de la sécurité juridique.
"Considérant toutefois que le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l'effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d'une telle notification, que celui-ci a eu connaissance".
Le délai raisonnable est fixé, sauf circonstances particulières, à 1 an.

Le droit de l'UE implique que l'on puisse contester un contrat lorsqu'il n'a pas fait l'objet de la moindre publicité au JOUE.
Même dans cette hypothèse, une directive prévoit que le délai de recours est de 6 mois.
→ Le délai d'1 an retenu dans la jurisprudence
Czabaj n'est pas particulièrement rigoureux.

CEDH, 2023, Legros :
Valide le principe de la jurisprudence Czabaj, mais pas son application rétroactive.

Depuis 2016, la jurisprudence Czabaj a été étendue :

• Extension aux RAPO ;

  Conseil d'État, 31 mars 2017, M. Amar :
  Applique la jurisprudence Czabaj à l’hypothèse du recours administratif préalable obligatoire (RAPO).
  ”Dans le cas où le recours juridictionnel doit obligatoirement être précédé d’un recours administratif, celui-ci doit être exercé, comme doit l’être le recours juridictionnel, dans un délai raisonnable”.

• Extension aux recours des tiers contre les autorisations d’urbanisme ;

  Conseil d’État, 9 novembre 2018, M. Valière et autres :
  Czabaj concerne les recours contentieux faits contre des décisions administratives individuelles par leurs destinataires.
  Pour les permis de construire, il n'y a aucune obligation de l'administration d'informer les tiers de leurs voies et délais de recours, donc délai de recours commence à la date où ils sont informés de la décision.
  Concrètement, le détenteur du permis de construire doit afficher le permis de construire sur le terrain, ce qui permet aux tiers de pouvoir faire un recours devant le juge administratif. Il y a donc des panneaux d'affichages obligatoires, sur lesquels doivent être mentionnées les voies de recours. Le délai de recours ne court pas à l'égard des tiers si les voies et délais de recours ne sont pas affichés.
  Le délai
  Czabaj peut aussi jouer par exception pour les tiers lorsqu'un texte prévoit l'obligation du titulaire d'une autorisation d'informer les tiers de l'autorisation et de leurs voies et délais de recours.

• Extension à l’exception d’illégalité ;

  Pour rappel, l'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative que si cette dernière a été prise pour son application ou s'il en constitue la base légale

  L'exception d'illégalité est perpétuelle pour les actes règlementaires. En revanche, on ne peut exciper de l'illégalité d'un acte individuel que pour autant que cet acte n'est pas devenu définitif.
  Si l'acte B est devenu définitif, alors on ne peut plus exciper de son illégalité.

  Conseil d’État, 27 février 2019, M. Law-Tong :
  Une demande de promotion d’un fonctionnaire est refusée. Plus tard, un titre de pension est émis, partiellement sur la base de ce refus.
  L’exception d’illégalité soulevée contre le refus plus d’1 an après sa notification est tardive, alors même que la notification ne mentionnait pas les voies et délais de recours.

• Extension aux décisions implicites de rejet.
  Conseil d’État, 18 mars 2019, M. Jounda Nguegoh.

  Lorsqu'une personne fait une demande à l'administration, la décision implicite de rejet est attaquable au-delà du délai de 2 mois.
  Le Conseil d’État fait jouer Czabaj dans cette hypothèse, à condition que la personne qui fait le recours ait bien eu connaissance de la décision implicite de rejet.
  Si le demandeur n'a pas été informé de l'existence de la décision implicite de rejet, alors le délai Czabaj ne court pas.

L'objectif de la jurisprudence Czabaj n’est pas de piéger les requérants.

En revanche, le délai Czabaj ne court pas dans les dommages indemnitaires.
En effet, en matière indemnitaire, c’est la règle de la prescription quadriennale qui joue (→ les dettes des personnes publiques sont éteintes au bout de 4 ans).

Il y a des contentieux pour lesquels le Conseil d'État admet que le délai raisonnable n'est pas d'1 an.

Exemple : Conseil d’État, 29 novembre 2019, Mme M. :
Pour les décrets libérant une personne de ses liens d'allégeance avec la France (= les binationaux peuvent demander de perdre la nationalité française pour ne conserver que l'autre nationalité), le délai pour contester le décret lorsqu'il n'y a pas de mention de voies et délais de recours est un délai de 3 ans (à compter de leur majorité si des enfants mineurs sont concernés).

En l’espèce, le père d'un mineur demande à perdre la nationalité française, mais le jour où le décret est paru, l'enfant est devenu majeur ; personne ne lui dit rien et cette personne vit pendant des dizaines d'années en étant persuadé d'être français, avec une carte d'identité, un recrutement dans la fonction publique territoriale, …
Cette personne découvre cela plusieurs dizaines d'années plus tard et elle fait un recours contre le décret pris des dizaines d'années plus tôt.
Dans ces conditions très particulières, le Conseil d’État estime que le délai de 3 ans n'était pas expiré et conclut à l'illégalité du décret.

§ 5. Les effets de l’expiration du délai

Une fois qu'un acte administratif n'est plus contestable directement par la voie du REP, que peut-il se produire ?

Une décision administrative individuelle créatrice de droits peut être retirée à la condition :

1. Qu'elle soit illégale ; et

2. Que ce retrait intervienne dans un délai de 4 mois.
   Peu importe le délai de recours contentieux par les tiers et ses variations : l’administration peut retirer son acte pendant 4 mois si l'acte est illégal.

Passé ce délai de 4 mois, pour la décision créatrice de droits, l'administration ne peut plus agir, sauf dans 2 hypothèses :

1. Elle s'aperçoit que l'autorisation donnée était subordonnée à une condition qui n'est plus remplie ;
   Dans ce cas, l’administration ne peut pas retirer la décision créatrice de droits qu'elle a accordé, mais elle peut l'abroger pour l'avenir.

2. Elle s'aperçoit qu'une subvention a été accordée par une personne publique à une personne privée sous des conditions qui ne sont plus remplies → l'administration peut alors retirer rétroactivement la décision.

Pour les autres actes administratifs (décisions individuelles non créatrices de droit, décisions d'espèce, actes règlementaires), on distingue 2 hypothèses :

1. Si ces autres actes sont illégaux dès le départ, alors l’administration peut les retirer dans un délai de 4 mois (comme pour la décision administrative individuelle).

2. Après le délai de 4 mois, l'administration est tenue d'abroger les actes règlementaires illégaux (qu’ils soient illégaux dès le départ ou qu’ils devenus illégaux suite à une modification des circonstances de droit ou de fait).
   L’acte sera abrogé pour l'avenir.

L'expiration des délais de recours ne garantit donc pas autant qu'on pourrait le penser la sécurité juridique !

De toute façon, même lorsqu'un acte administratif règlementaire ne peut plus être contesté ni retiré rétroactivement par l'administration, il sera possible de le priver d'effets s'il est illégal :

1. Par l'exception d'illégalité ;

2. Par le recours exercé contre le refus d'abroger.

Section 6 : L’obligation de former un RAPO

On distingue 2 catégories de recours administratifs :

1. Les recours administratifs facultatifs ;

2. Les recours administratifs obligatoires, dans certains domaines.
   Le recours contentieux est alors irrecevable si le recours administratif préalable obligatoire n'a pas été introduit préalablement.

Objectif de ce mécanisme : désengorger la justice administrative en tentant de résoudre les litiges à l'amiable.
Le juge administratif est donc très favorable à ce mécanisme de RAPO et souhaiterait qu'il soit plus largement étendu.

En l'état actuel des choses, il y a peu de secteurs du droit dans lesquels ce mécanisme est prévu.
Ces secteurs sont assez divers et comprennent par exemple :
> le contentieux de certains agents publics, notamment les militaires ;
> le contentieux de certains usagers du service public, notamment les détenus ;
> certains domaines du droit de l'urbanisme.

Quoi qu'il en soit, la règle est simple : il n'y a pas de RAPO sans texte.

Une relative incertitude subsiste : certains textes ne sont pas très clairs sur l'obligation de former au préalable un recours administratif et il est arrivé que le Conseil d’État interprète des textes dans ce sens alors que l'interprétation n'était pas évidente.

Si le requérant saisit le juge en oubliant de former un RAPO au préalable, sa requête est irrecevable ; mais si l'administration qui a pris la décision a oublié d'informer l'auteur du recours du fait qu'il doit faire un RAPO, alors le délai ne court pas et il peut toujours saisir l'administration du RAPO.

Lorsque le requérant a été prévenu du fait qu'il fasse un RAPO mais qu’il va devant le juge directement, sa requête devient irrecevable et il sera trop tard pour faire ce recours administratif.

Particularité : lorsqu'il existe un mécanisme de RAPO, la décision prise sur le recours administratif se substitue à la décision initiale de l'administration.
Ainsi, devant le juge, on ne conteste pas la décision initiale, mais la décision prise sur notre recours.

Cela a des conséquences parfois intéressante.
Par exemple, si la décision initiale a été prise par une autorité incompétente et est donc illégale, mais que notre recours est rejeté par le supérieur hiérarchique de la 1ère autorité qui est lui compétent, l'illégalité de la 1ère décision est purgée par la 2ème décision.

Cela ne veut pas dire que toutes les irrégularités commises initialement disparaissent du paysage : tout dépend de la nature des irrégularités commises.
Lorsque la 1ère décision aurait dû être prise au terme d'une procédure emportant des garanties pour les personnes concernées et qu'elle n'a pas respecté ces garanties procédurales, si cette irrégularité procédurale n'est pas purgée par l'auteur de la 1ère décision, alors celle-ci pourra être invoquée devant le juge.

Exemple : Conseil d’État, 5 février 2021, M. B. :
Un détenu qui fait l'objet de sanctions disciplinaires doit contester la sanction qui lui est infligée devant le directeur de son établissement de détention. Il doit ensuite faire un recours obligatoire au directeur interrégional des services pénitentiaires.
Lorsqu'un détenu est sanctionné, ce détenu dispose d'une garantie : son cas est examiné par une commission de discipline, composée de 3 personnes (directeur de la prison, représentant des personnels pénitentiaires et personne extérieure).
En l’espèce, une 1ère décision est prise alors que la commission de discipline ne comportait pas de personne extérieure ; un recours est ensuite effectué devant le directeur interrégional des services pénitentiaires.

Le CE estime que le détenu a été privé ab initio de l'importante garantie d'un œil extérieur sur la procédure disciplinaire et que cette garantie n'a pas été réparée au stade du RAPO.
Ainsi, comme le détenu a été privé par une garantie importante qui n'a pas pu être purgée par l'intervention de la décision postérieure, cette décision postérieure est annulée par le juge.

L'autorité qui statue sur le RAPO se prononce au vu des circonstances de droit et de fait à la date de sa propre décision, et non à la date de la 1ère décision.
Cela veut dire que si la 1ère décision était illégale, l'écoulement du temps peut rendre la 2ème décision légale.

Exemple : une autorité administrative prend une décision sur le fondement d'un décret qui n'est pas encore entré en vigueur → il y a une incompétence temporelle ; mais si, le jour où l'autorité administrative se prononce sur le RAPO, le décret est entré en vigueur, alors il n’y a plus d'incompétence temporelle.

Il faut impérativement former le RAPO avant de saisir le juge.
En revanche, il n'y a pas besoin d'attendre que l'autorité administrative se soit prononcée sur le RAPO pour saisir le juge.

Exemple :
Une décision soumise à RAPO est prise le 16 mars ; si on saisit le juge administratif le 25 mars avant d'avoir fait le RAPO, cette requête sera irrecevable.
En revanche, on peut faire le RAPO le 25 mars puis saisir le TA le 26 mars. Au bout de 2 mois, si aucune décision n'est prise sur le RAPO, une décision implicite de rejet sera prise et la requête deviendra recevable.

Section 7 : Les règles de forme

L’article R411-1 du CJA dispose que :
”La juridiction est saisie par requête. La requête indique les nom et domicile des parties. Elle contient l'exposé des faits et moyens, ainsi que l'énoncé des conclusions soumises au juge”.

Il y a une autre règle de forme : la requête doit être rédigée en français.

Section 8 : L’obligation de recourir à un avocat

Les règles sont différentes suivant que l’on est devant un TA, une CAA ou le Conseil d'État.

Devant les tribunaux administratifs, la règle est fixée par l'article R431-2 du CJA : les recours de plein contentieux qui ont un objet financier et les recours contractuels nécessitent de faire appel à un avocat.
Autrement dit, tout le reste est dispensé du ministère d'avocat, et notamment le recours pour excès de pouvoir.

De plus, il y a des dérogations à cette règle, notamment pour les litiges individuels concernant les agents publics, même lorsqu'ils tendent au paiement d'une somme d'argent (article R431-3 du CJA).

→ La voie des recours sans avocat est largement ouverte devant le TA.

Devant les cours administratives d'appel, la règle est l'obligation de recourir à un avocat, sauf pour les recours pour excès de pouvoir.

Devant le Conseil d'État, un avocat spécifique est obligatoire, sauf pour les recours pour excès de pouvoir.

Section 9 : L’identification d’une cause d’irrecevabilité et ses conséquences procédurales

Un principe non écrit irrigue le contentieux administratif : le principe de loyauté du procès.
Il se traduit par l'idée qu'un requérant ne doit pas être pris par surprise par le juge administratif.
Il se concrétise par le fait qu'on ne peut jamais opposer une irrecevabilité à un requérant sans le mettre à même de la régulariser (à condition que cette irrecevabilité soit régularisable).
→ Le juge doit rechercher si l'illégalité peut être purgée.

Ainsi, si le requérant oublie de recourir à un avocat, le juge doit lui laisser un délai pour le faire.

Certaines irrégularités ne sont pas régularisables ; par exemple, l'irrecevabilité tenant à l'expiration du délai de recours.

Certaines irrégularités ne sont plus régularisables au bout d’un certain temps.
Par exemple, une requête qui ne comporte ni conclusions ni moyens est irrecevable ; mais si cette requête est faite au bout d'1 mois, l'irrégularité peut toujours être purgée dans le mois restant.

L'adage "nul n'est censé ignorer la loi" ne fonctionne pas pour le requérant devant le juge administratif.
En revanche, en appel ou en cassation, si le requérant a été informé des modalités selon lesquelles il doit présenter sa requête d'appel ou son pourvoi en cassation, on peut déclarer le pourvoi irrecevable sans l'inviter à régulariser.

L'article R611-7 du CJA dispose que, lorsque le juge s'apprête à soulever un moyen d'ordre public qui n'a pas été invoqué par les parties, il doit les en informer au préalable.

Lorsqu'une requête est irrecevable parce qu'elle n'a pas été présentée par un avocat, si le juge se borne à informer les parties qu'il va se fonder sur ce moyen d'ordre public, cela ne suffit pas : si le moyen est régularisable, il doit en informer les parties.
Ainsi, il ne peut pas simplement dire aux parties "attention, il y a un problème sur lequel je peux me fonder", mais il doit aussi leur dire "vous pouvez régler ce problème".
→ Objectif : ne pas prendre le requérant au dépourvu.

La jurisprudence fait preuve d'une certaine souplesse dans l'appréciation de certaines irrecevabilités.

Exemple : Conseil d’État, 24 juillet 2019, M. Travert :
En 1ère instance, un requérant attaque un acte administratif et oublie de le joindre à sa requête ; quand le juge administratif constate que le requérant n'a pas produit la décision attaquée, mais que le défendeur l'a produit, il ne peut pas rejeter la requête comme irrecevable sur ce motif.

Cela montre que les règles sont faites pour le bon fonctionnement de la justice, et non pour piéger le justiciable.