Section 1 : Les grandes étapes du contentieux administratif

L’histoire du contentieux administratif commence sous la Révolution française, avec la loi des 16 et 24 août 1790, dont l’article 13 dispose :

“Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives.
Les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler, de quelque manière que ce soit, les opérations des corps administratifs, ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions”.

En effet, les révolutionnaires constatent que les Parlements de l’Ancien Régime se sont arrogés des pouvoirs bien plus larges que ceux qui leur étaient initialement consentis.
La Révolution française vit sur l’idée que la norme doit être édictée par le peuple et ses représentants, et non par les juges.

Cette loi de 1790 cantonne fermement les pouvoirs du juge et l’empêche de s’immiscer dans le fonctionnement des pouvoirs exécutif et législatif.

Ainsi, pour les litiges qu’on appellerait les litiges administratifs, le juge n’est pas compétent → ce sont les ministres qui sont appelés à les trancher.

Cette loi de 1790 n’est pas toujours appliquée avec entrain par les magistrats de l’époque ; elle est réitérée par le décret du 16 fructidor an 3 (2 septembre 1795), qui écarte le juge judiciaire des litiges entre l’administration et les particuliers.

Toutefois, il y a ensuite une évolution avec la Constitution du 22 frimaire an 8 (13 décembre 1799), qui crée le Conseil d’État.
Ce Conseil d’État a déjà 2 attributions :

1. Il est chargé de rédiger les projets de loi et les règlements de l’administration publique.

2. Il est aussi chargé de résoudre les difficultés soulevées en matière administrative → il est chargé de trancher les litiges en matière administrative.

Ensuite, la loi du 28 pluviôse an 8 (17 février 1800) crée les conseils de préfecture, qui sont l’ancêtre des tribunaux administratifs.
Ce sont des organes placés sous la coupe du préfet, qui proposent au préfet des solutions à des litiges (le préfet décide in fine).
C’est la théorie du ministre juge.
Juridiquement, c’est le ministre ou le préfet qui prend la décision : on est encore très loin de la juridiction administrative contemporaine.

Les ordonnances du 2 février et du 12 mars 1831 seront déterminantes.
Elles ont un triple impact sur la juridiction administrative :

1. Les séances devant le juge administratif deviennent publiques.

2. Les avocats peuvent présenter des observations orales.

3. Création des commissaires du gouvernement (devenus rapporteurs publics en 2009).

La théorie du ministre juge subsiste : l’exécutif tranche toujours en dernier ressort.

Cette théorie sera abandonnée par une loi du 24 mai 1872, dont l’article 9 fait évoluer les juridictions consultatives et juridictionnelles du Conseil d’État :

“Le Conseil d'État statue souverainement sur les recours en matière contentieuse administrative, et sur les demandes d'annulation pour excès de pouvoirs formées contre les actes des diverses autorités administratives”.

Ainsi, le Conseil d’État statue au nom du peuple français.
→ Passage du système de la justice retenue à la justice déléguée.

Conseil d’État, 13 décembre 1889, Cadot :
Marque l’aboutissement de cette évolution.
Avant l’arrêt Cadot, le Conseil d’État statue souverainement à condition qu’un texte le prévoie.
Désormais, toutes les décisions administratives, quelles qu’elles soient, peuvent être contestées devant le juge administratif, sauf si un texte l’interdit.
→ Le juge administratif est compétent pour tout le contentieux administratif.

Le décret du 30 septembre 1953 remplace les conseils de préfecture par les tribunaux administratifs.

Le décret du 30 juillet 1963 consacre la physionomie actuelle du Conseil d’État.
Ce décret important se situe à un moment assez sensible dans l’existence du juge administratif.

En effet, la Constitution est révisée en 1962 pour admettre l’élection au suffrage universel direct du chef de l’État. Lorsque de Gaulle décide de soumettre la question aux français par référendum, il ne passe pas par l’article 89 mais par l’article 11.
Comme il s’agit d’un projet de loi, celui-ci est soumis pour avis au Conseil d’État ; ce dernier, dans son avis, affirme que le projet de loi méconnait la constitution, ce qui met l’exécutif en colère.

Conseil d’État, 1962, Canal :
Une loi a habilité le président de la République à prendre par ordonnance toute une série de mesures qui relèvent de la loi pour mettre en œuvre sa “politique algérienne”. L’une de ces ordonnances crée une “haute cour” chargée de réprimer les actes commis dans le cadre de la guerre civile, dont les décisions sont sans appel.
Cette juridiction spéciale condamne à mort trois personnes, Canal, Robin et Godot, qui font un recours contre l’ordonnance qui a créé cette juridiction.

Le Conseil d’État juge que si, matériellement, ce sont des actes qui ont été pris dans le domaine législatif, ce sont des actes administratifs et qu’il est donc compétent. Il annule cette ordonnance.
Cela ne plaît pas au pouvoir exécutif, qui prévoit un projet de réforme agressif (qui sera finalement adouci).

Conseil constitutionnel, 22 juillet 1980, Validation d’actes administratifs :
Le Conseil constitutionnel consacre le principe à valeur constitutionnelle de l’indépendance de la juridiction administrative ; une loi ne peut pas y porter atteinte.
→ Garantit l’indépendance du juge administratif.

Conseil constitutionnel, 1987, Conseil de la concurrence :
Le Conseil constitutionnel reconnaît un bloc de compétence au profit du juge administratif, garanti par la Constitution.
Ainsi, le législateur ne peut pas renier, atténuer ni faire disparaitre ce bloc de compétence sans méconnaitre la Constitution elle-même.

“À l'exception des matières réservées par nature à l'autorité judiciaire, relève en dernier ressort de la compétence de la juridiction administrative l'annulation ou la réformation des décisions prises, dans l'exercice des prérogatives de puissance publique, par les autorités exerçant le pouvoir exécutif, leurs agents, les collectivités territoriales de la République ou les organismes publics placés sous leur autorité ou leur contrôle”.

Ici, “annulation” renvoie au recours pour excès de pouvoir (REP).
La notion de “réformation” renvoie au juge du plein contentieux (RPC).

Le législateur ne peut pas toucher à ce socle de compétence, sauf marginalement pour des raisons de bonne administration de la justice, pour unifier le contentieux, …

Seulement une partie de la compétence du juge administratif est protégée par la Constitution : il y a des pans entiers de l’activité du juge administratif qui ne rentrent pas dans cette définition.
Exemple : le droit de la responsabilité ou le contentieux des contrats → le Parlement pourrait très bien les transférer au juge judiciaire.

Les lois de 1980 et de 1995 dotent le juge administratif d’un pouvoir d’injonction et d’astreinte à l’égard de l’administration.

La loi du 31 décembre 1987 crée les cours administratives d’appel (CAA).
Auparavant, il n’y avait que deux échelons : les TA (qui statuaient en premier ressort) et le Conseil d’État (appel).
Désormais, il y a 3 niveaux.

Cette loi a permis de désengorger les tribunaux administratifs : les délais de jugement pouvaient atteindre 4 ou 5 ans ; ils sont aujourd’hui d’environ 1 an.

L’ordonnance et les décrets du 4 mai 2000 créent le Code de justice administrative (CJA), qui se substitue aux textes épars qui existaient auparavant.
Ce code ne concerne que les TA, les CAA et le Conseil d’État : il ne concerne pas les juridictions spécialisées, qui restent régies par des textes particuliers.

Enfin, la loi du 30 juin 2000 met en place des procédures d’urgence.
Auparavant, les instruments dont disposait le juge administratif pour gérer les urgences ne fonctionnaient pas, ou très mal.
Cette loi l’a doté d’instruments efficaces et rapides, qui ont changé radicalement la donne et qui permettent au juge administratif de statuer très rapidement.

Elle a amélioré le référé suspension et le référé mesures utiles, et créé le référé liberté.

Aujourd’hui encore, le CJA connait des évolutions (trop ?) fréquentes.

Section 2 : Les sources du droit du contentieux administratif

§ 1. La diversité des sources

A – Les sources textuelles

Les sources textuelles de droit interne :

La source principale est aujourd’hui le CJA.
C’est un instrument de travail quotidien pour ceux qui manient le droit du contentieux.

Le CJA n’a pas tout codifié ; pour ce qui n’a pas été codifié, il faut s’intéresser à la jurisprudence du Conseil d’État.

Exemple : l’intérêt à agir (= ce qui nous rend recevable à contester un acte administratif) n’est pas défini par le CJA, mais par la jurisprudence du Conseil d’État.

Le CJA contient une partie législative et une partie règlementaire.
Le droit administratif relève largement du pouvoir règlementaire, à l’exception de ce qui touche aux garanties fondamentales et aux règles constitutives de la juridiction administrative.
Dans certains domaines, il n’y a presque que des règlements.

Le titre préliminaire affirme un certain nombre de principes particulièrement éminents (le “décalogue”) :

• Article L2 : “Les jugements sont rendus au nom du peuple français”.

• Article L3 : “Les jugements sont rendus en formation collégiale, sauf s'il en est autrement disposé par la loi”.
  Ce principe connaît des tempéraments et des dérogations de plus en plus nombreuses.

• Article L4 : “Sauf dispositions législatives spéciales, les requêtes n'ont pas d'effet suspensif s'il n'en est autrement ordonné par la juridiction”.
  Le fait de saisir le juge administratif ne suspend pas par lui-même l’exécution de cet acte : pour obtenir la suspension de cet acte, il faudra utiliser le référé suspension.
  De la même manière, l’exercice d’une voie d’appel ne suspend pas l’exécution d’une décision juridictionnelle.

• Article L5 : “L'instruction des affaires est contradictoire. Les exigences de la contradiction sont adaptées à celles de l'urgence, du secret de la défense nationale et de la protection de la sécurité des personnes.”
  En principe, le juge doit systématiquement communiquer aux parties les documents et mémoires produits par les autres parties. On ne peut pas être jugé sur la base d’éléments qui n’ont pas été communiqués.

• Article L6 : “Les débats ont lieu en audience publique”.

• Article L7 : “Un membre de la juridiction, chargé des fonctions de rapporteur public, expose publiquement, et en toute indépendance, son opinion sur les questions que présentent à juger les requêtes et sur les solutions qu'elles appellent.”
  💡 La présence des rapporteurs publics est la règle, mais il peut y avoir des exceptions.

  Le rapporteur public joue un rôle essentiel : ses conclusions sont prononcées oralement et permettent aux parties de comprendre les enjeux du dossiers, le cadre juridique et les différentes solutions envisageables.
  Le rapporteur public n’est pas toujours suivi !

• Article L8 : “Le délibéré des juges est secret”.
  C’est une règle cardinal en droit administratif : un juge ne peut jamais révéler dans quel sens il a voté.
  On n’admet pas la publication d’opinions dissidentes.

• Article L9 : “Les jugements sont motivés”.
  La motivation des jugements est une exigence fondamentale pour que la justice soit comprise et acceptée par les justiciables.

• Article L10 : “Les jugements sont publics […]”.
  Les jugements ne sont pas secrets : ils sont transmis aux parties et à tous ceux qui le souhaitent (mais anonymisés, afin de préserver la vie privée des personnes concernées).

• Article L11 : “Les jugements sont exécutoires”.

• Article L12 : “Avant d'entrer en fonctions, les membres du Conseil d'État et les magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel prêtent serment publiquement, devant le vice-président du Conseil d'État ou son représentant, de remplir leurs fonctions en toute indépendance, probité et impartialité, de garder le secret des délibérations et de se conduire en tout avec honneur et dignité”.
  Ce serment est une nouveauté, qui existait déjà chez les magistrats judiciaires est financiers.
  Le serment est la manifestation aux yeux du public de l’indépendance et de l’impartialité des juge administratif.

Les sources textuelles externes :

L’article 6 de la CEDH sur le droit au procès équitable n’a pas révolutionné le contentieux administratif, mais il a été un outil puissant pour faire évoluer le fonctionnement des juridictions administratives spécialisées.
Certaines d’entre elles ont disparu, car leur fonctionnement était incompatible avec l’article 6.

Le droit de l’Union européenne a influencé certains types de contentieux.

B – Les sources jurisprudentielles

Les règles générales de procédure sont des règles dégagées par la voie prétorienne lorsque le Conseil d’État est confronté à un silence du texte.
Elles ont un rôle supplétif en l’absence de texte : elles cessent de s’appliquer si un texte règlementaire ou législatif intervient.

Au-dessus, on retrouve les principes généraux du droit (PGD), tels que les droits de la défense par exemple.
Lorsqu’un PGD est en cause, le pouvoir règlementaire ne peut pas y faire obstacle.

La jurisprudence est amenée à évoluer en matière de contentieux administrative ; cela soulève une question :

§ 2. Une question récurrente : l’application dans le temps des lois et des règles jurisprudentielles relatives à la procédure contentieuse

A – L’application dans le temps des lois de procédure

Un nouveau texte est adopté et modifie la procédure devant le juge administratif.
Est-ce que cette nouvelle règle s’applique directement aux procès en cours ou ne vaudra que pour l’avenir ?
Est-ce que le pouvoir législatif ou règlementaire peut changer les règles du jeu en cours d’instance ?

Principe : les règles de procédure sont d’application immédiate.

Mais il existe une dérogation : si la nouvelle règle affecte la substance du droit de former un recours, alors elle n’est pas applicable aux instances en cours.

Cette question se pose régulièrement en matière d’urbanisme, où il y a une double volonté de sécurité le droit au recours des tiers ainsi que la sécurité juridique des constructeurs.

Conseil d’État, 11 juillet 2008, Association des amis des paysages bourganiauds :
Une disposition nouvelle a pour objectif de contrer les associations de protection de l’environnement créées uniquement pour faire obstacle à une opération d’aménagement : désormais, une association ne pourra faire un recours contre un permis de construire que si elle existait avant la date du dépôt du permis de construire.
Le Conseil d’État affirme que l’on ne doit pas appliquer cette règle aux contentieux déjà en cours, parce que cela porterait atteinte de manière substantielle au droit au recours.

Conseil d’État, 18 juin 2014, SCI Mounou et autres :
Une disposition restreint l’intérêt à agir des tiers contre les permis de construire → pas d’application rétroactive.

Conseil d’État, 26 janvier 2015, M. Santarnecchi :
Un texte est modifié pour prévoir que le TA est compétent en premier ressort plutôt que le Conseil d’État.
Le Conseil d’État estime qu’il n’y a pas d’atteinte au droit au recours et renvoie donc le contentieux au tribunal administratif → application immédiate.

B – L’application dans le temps des règles jurisprudentielles

Jusqu’à très récemment, on ne se posait pas la question de l’application dans le temps de nouvelles jurisprudences : la jurisprudence était toujours rétroactive.

En effet, notre construction juridique reposait sur l’idée selon laquelle le seul créateur de normes autorisé est le peuple ou ses représentants, et non pas le juge.
Lorsque le juge, bouche de la loi, créait des règles nouvelles ou modifiait sa jurisprudence, on considérait qu’il ne faisait que consacrer ou reconnaître des principes déjà établis.

Tant la Cour de cassation que le Conseil d’État ont renoncé à cette fiction juridique pour admettre que les évolutions de la jurisprudence peuvent parfois ne valoir que pour l’avenir.

Conseil d’État, 16 juillet 2007, Société Tropic Travaux Signalisation :
Le Conseil d’État estime que certains tiers peuvent former des recours contre des contrats administratifs, dans un délai de 2 mois à compter de la publicité du contrat.
Problème : avant cette décision, les contrats administratifs ne faisaient jamais quasiment l’objet de publicité et le délai de recours n’était donc pas engagé.
Le Conseil d’État choisit de moduler les effets dans le temps de cette jurisprudence.

L’application différée dans le temps de la nouvelle règle jurisprudentielle reste exceptionnelle.

CE, Section, 13 mars 2020, Société Hasbro :
Désormais, les actes de l’administration fiscale insérés au BOFIP ne sont plus contestables que dans un délai de 2 mois à compter de la publication.
Cette nouvelle règle ne s’applique que pour l’avenir.

Conseil d’État, 13 juillet 2016, M. Czabaj :
Même lorsque l’administration a oublié de mentionner les voies et délais de recours contre sa décision, l’intéressé est tenu d’agir dans un délai raisonnable pour former son recours (ce délai est en principe d’1 an).
Le Conseil d’État applique cette nouvelle règle aux procédures en cours.

CEDH, 9 novembre 2023, Legros c. France :
L’application rétroactive du nouveau délai issu de la décision Czabaj aux recours introduits antérieurement à ce revirement jurisprudentiel a restreint le droit d'accès à un tribunal des requérants à un point tel que l'essence même de ce droit s'en est trouvée altérée.
→ Sanctionne l’application rétroactive de la jurisprudence Czabaj.

Section 3 : Les frontières du contentieux administratif et ses évolutions récentes

§ 1. Contentieux administratif et dualisme juridictionnel

A – La rénovation du mécanisme des questions préjudicielles

L’existence du dualisme juridictionnel est source de complexité pour les justiciables.
Grâce à une série de textes et de jurisprudences, ce dualisme est devenu beaucoup plus efficace aujourd’hui.

Le mécanisme de question préjudicielle a été nettement amélioré.
Avant, il fallait interrompre le procès administratif et commander aux requérants de saisir le juge judiciaire.
Les parties devaient donc saisir le juge judiciaire, et ce potentiellement jusqu’à la cassation.

Le décret de 2015 portant réforme du Tribunal des conflits a amélioré le système juridictionnel : si une question de droit privé se pose devant le juge administratif, ce dernier saisit le tribunal judiciaire pour lui poser une question préjudicielle.
De plus, la voie d’appel est supprimée.

Tribunal des conflits, 17 octobre 2011, SCEA du Chéneau :
Les deux ordres de juridiction n’ont plus à se saisir mutuellement lorsque la solution a déjà été donnée par l’autre juge en vertu d’une jurisprudence établie.
De la même manière, en cas d’un problème de compatibilité d’une disposition de droit national avec le droit européen, le juge saisi peut directement saisir la CJUE sans passer par une question préjudicielle à l’autre ordre de juridiction.

La voie de fait est un acte de l’administration qui est jugé par le juge judiciaire.
Sa définition est assez large et recouvre :

1. L’exécution forcée irrégulière par l’administration d’une décision (même régulière) portant une atteinte grave au droit de propriété et aux libertés fondamentales ;

2. Une décision portant une atteinte grave au droit de propriété et aux libertés fondamentales manifestement insusceptible de se rattacher à un pouvoir appartenant à l’autorité administrative.

Ces deux volets existent toujours, mais ont été substantiellement réduits.

B – Liberté individuelle et droit de propriété

Tribunal des conflits, 2013, Bergoend :
Marque une contraction de la théorie de la voie de fait, pour 2 raisons :

1. Depuis les années 2000, le juge administratif est doté de pouvoirs nouveaux qui rendent la voie de fait moins utile, avec notamment le référé liberté introduit par la loi du 15 juin 2000.

2. Le Tribunal des conflits a fait le choix d’aligner la compétence du juge judiciaire en matière de voie de fait sur la nouvelle définition constitutionnelle de la liberté individuelle.

→ Évolution de la théorie jurisprudentielle de la voie de fait.

Désormais, pour qu’il y ait voie de fait, il faut une atteinte grave à la liberté individuelle ou l’extinction d’un droit de propriété.
C’est sur ce point que porte la contraction de l’arrêt Bergoend.

Avant l’arrêt Bergoend, la voie de fait était constituée dans l’hypothèse d’une atteinte grave à une liberté fondamentale (pas seulement à la liberté individuelle) ou en cas d’atteinte grave au droit de propriété (pas seulement en cas d’extinction).
→ Double contraction.

C – Un exemple d’imbrication entre les deux ordres de juridiction : le “casse-tête” des opérations de travaux

Beaucoup de contentieux ont été simplifiés par la jurisprudence du Tribunal des conflits, afin d’éviter que les justiciables ne soient confrontés à des difficultés pour identifier la juridiction compétente.

Le problème le plus insoluble en la matière concerne les travaux entrepris par les collectivités.

§ 2. Contentieux administratif et contentieux constitutionnel

A – Le contentieux de l’organisation d’un référendum

Le Conseil d’État s’estime compétent pour juger, avant la tenue des référendums, les actes administratifs qui l’organisent.

Conseil d’État, 2000, Larrouturrou et autres :
Le Conseil d‘État est compétent pour connaître, en premier et dernier ressort, des recours pour excès de pouvoir dirigés contre les décrets portant organisation d’un référendum et de la campagne référendaire.

“En revanche, l’existence, devant le Conseil constitutionnel, avant la proclamation des résultats du scrutin, d’une voie de recours exceptionnelle contre ces mêmes décrets fait obstacle à ce que soient recevables les recours formés devant le Conseil d’État tendant à leur annulation.”

Ce partage de compétence n’a jamais posé de problèmes entre les deux institutions.

B – Le contentieux des ordonnances et la QPC

Ici, le dialogue entre les 2 institutions est beaucoup moins évident.

Conseil constitutionnel, 2020, Association Force 5 :
Le Conseil constitutionnel considère que, si le délai donné au gouvernement pour prendre une ordonnance est expiré, cette ordonnance a valeur législative et ne peut être contrôlée que par le Conseil constitutionnel.

Conseil d’État, 16 décembre 2020, Fédération CFDT des finances et autres :
Le Conseil d’État répond au Conseil constitutionnel.
Les ordonnances non ratifiées par le législateur ayant dépassé le délai d’habilitation peuvent également être considérées comme des actes administratifs si l’on souhaite contester autre chose que la constitutionnalité de l’acte.

§ 3. Contentieux administratif et actes de gouvernement

Les actes de gouvernement sont des actes qui ne relèvent de la compétence d’aucun juge.

Sont des actes de gouvernement :

• Les actes concernant les rapports entre les pouvoirs publics constitutionnels, en particulier les rapports de l’exécutif avec le Parlement ;

• Les actes non détachables de la conduite des relations internationales.

Le champ de cette catégorie s’est progressivement rétrécie.

Exemples d’actes de gouvernement :

• La décision du président de la République de saisir ou non le Conseil constitutionnel ;

• La nomination d’un membre du Conseil constitutionnel ;

• Pendant longtemps, le refus d’extradition d’un étranger était regardé comme non détachable de la conduite des relations internationales.
  Désormais, ce refus est soumis au contrôle du Conseil d’État.

Conseil d’État, 3 octobre 2018, M. Tamazount :
M. Tamazount est un ancien harki qui a quitté l’Algérie en 1962 et qui était hébergé en France dans des conditions indignes.
Il forme un recours indemnitaire devant le juge administratif pour obtenir la réparation du préjudice subi.
Il relève trois fautes distinctes de l’État français : l’État et les militaires français ne se sont pas opposés au massacre des harkis sur place + l’État n’a pas organisé dans de bonnes conditions le rapatriement en France des harkis + l’État n’a offert que des conditions matérielles d’accueil indignes aux harkis.

Le Conseil d’État estime que les deux premiers moyens ne sont pas détachables de la conduite des relations internationales et ne relèvent pas de sa compétence.
Concernant le dernier moyen, le Conseil d’État estime qu’il y a une faute.

Peut-on engager la responsabilité de l’État sans faute du fait d’un acte de gouvernement ?
La question se pose au sein du Conseil d’État.

Conseil d’État, 2018, SARL Super Coiffeur :
Lorsque la France signe un traité, elle peut l’assortir de réserves.
Peut-on contester devant le juge administratif la régularité d’une réserve d’un traité international ?
Le Conseil d’État s’estime incompétent en ce qu’il s’agit d’un acte de gouvernement.

L’existence même des actes de gouvernement est critiquée par la doctrine, qui estime que cette incompétence méconnaît le droit au recours.
Cette autolimitation du Conseil d’État s’explique par le fait qu’il ne souhaite pas être le “juge par défaut”.