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À côté du budget de l’État qui est dans la loi de finances, on a les finances sociales.
Les finances sociales sont constituées de tous les moyens financiers qui permettent d’assurer et d’organiser une forme de solidarité et de protection sociale (= forme de prévoyance collective face aux difficultés que l’on peut éventuellement rencontrer).
Il s’agit principalement des difficultés qui découlent de la vieillesse, de la maladie, de l’invalidité, du chômage, des accidents du travail ou encore des charges familiales.
En France, les finances sociales reposent sur un fondement constitutionnel : le préambule de la Constitution de 1946, dans ses alinéas 10 et 11, prévoit entre autres que la Constitution assure à l’individu et à la famille les conditions nécessaires de leur développement.
+ l’alinéa 11 garantit à tous la protection de la santé et la sécurité matérielle.
On considère classiquement que la protection sociale date en France de 1407, avec une ordonnance du roi Charles VI qui a prévu une pension « à tous ceux qui l’auraient bien et longuement servis ».
La préoccupation des finances sociales s’est principalement développée à la fin du 19e et au début du 20e siècle : dès les années 1930, les finances sociales représentent un tiers du budget de l’État, avec entre autres le début des congés payés.
Ce n’est vraiment qu’après la Seconde Guerre mondiale qu’est affirmé le système français de sécurité sociale.
Ce modèle s’appelle aussi bismarckien, même si en France on tend à s’en écarter de plus en plus pour aller vers une approche plus globalisante et qui ne dépend pas des contributions réalisées → un modèle financé par l’impôt s’appellant modèle beveridgien.
Contenu
La sécurité sociale correspond à peu près, chaque année, à 500 milliards d’€, soit ~150 milliards de + que le budget de l’État.
On distingue 4 branches de ce régime général :
1- la famille ;
2- la vieillesse ;
3- les maladies professionnelles ;
4- la couverture maladie générale.
Certaines couvertures maladies sont en dehors ; par exemple, le régime spécial des salariés agricoles ou des danseurs d’opéra.
La sécurité sociale ne prend en compte que les dépenses des administrations de sécurité sociale, alors que l’assurance chômage est dans la loi de finances (et relève donc du budget général).
💡 L’un des buts de la réforme voulue par le Président Macron est de réintégrer l’assurance chômage dans la LFSS.
A – Les différents modèles de financement
On distingue 2 modèles classiques du financement de la sécurité sociale : le modèle bismarckien et le modèle beveridgien.
⚠️ Ce ne sont que des modèles : les Etats ne sont pas fidèlement bismarckiens ou beveridgiens.
Ils sont plus proches de l’un ou de l’autre, mais ils n’en sont pas parfaitement l’illustration.
Le modèle bismarckien est issu du chancelier Bismarck, fondateur du 1er système de sécurité sociale en Allemagne, instauré en 1883 et reposant sur un principe d’assurance obligatoire en matière de santé.
Concrètement, un système assurantiel est financé financé par des cotisations.
Il est aussi géré par les salariés et les employés → l’État ne gère pas ce système.
Ce système est qualifié de contributif, dans la mesure où le montant des prestations dont pourront bénéficier les individus dépend du montant des cotisations préalablement versées.
Concrètement : on verse préalablement des sommes d’argent dont on pourra bénéficier dès lors qu’on subit un risque.
→ Corrélation entre ce que l’on a versé et ce que l’on reçoit.
Le modèle beveridgien découle de Lord Beveridge, auteur après la Seconde Guerre mondiale d’un rapport sur le welfare state (= l’État providence) au Royaume-Uni.
C’est ce rapport qui a inspiré le système public de santé britannique (NHS), qui est gratuit et quasiment exclusivement financé par l’impôt (= par la collectivité).
C’est donc un système universel de protection financé par l’impôt et géré par l’État.
Logique : solidarité → tout individu pourra bénéficier de cette protection (avec conditions de ressources) indépendamment de ce qu’il a versé à l’impôt.
Le système français emprunte des 2 modèles.
Il est à l’origine plutôt un système bismarckien ; en effet, il était plus proche d’un système contributif, même s’il faut avoir à l’esprit que même à l’origine le système social français ne bénéficiait pas seulement à ceux qui avaient cotisé.
Il y avait par exemple une protection sociale qui bénéficiait à la famille ou aux enfants, indépendamment de ce qu’ils avaient versé.
En revanche, le coeur de la protection sociale en France était basé sur des mécanismes d’assurance, comme l’assurance chômage.
→ Domination du système contributif.
On bénéficie de l’assurance chômage en fonction du montant qu’on a cotisé de 2 façons :
1- la durée des droits au chômage dépend du temps pendant lequel on a cotisé (plus on a cotisé longtemps, plus notre assurance chômage sera importante) ;
2- le montant de ce que l’on perçoit via l’assurance chômage dépendra du montant de ce qu’on a versé pendant qu’on travaille.
On constate ensuite une évolution, avec la création de systèmes permettant de protéger l’individu indépendamment des cotisations.
Par exemple, le revenu de solidarité active (RSA), à l’origine revenu minimum d’insertion (RMI), est créé en 1988 avec comme objectif de contrebalancer la fin de l’assurance chômage.
Une fois le système contributif terminé est donc apparu un système plus solidaire.
Cependant, la France n’a pas totalement basculé dans le système beveridgien, puisque 50% des recettes en matière sociale sont fondées sur les cotisations sociales.
Les cotisations sociales, concrètement, ce sont des versements effectués à caractère obligatoire.
Il s’agit de ressources au sens de l’art 40 de la Constitution, avec toutes les limitations que ça induit en matière de droit d’amendement.
Ces ressources, à la différence de l’impôt, sont affectées à une destination précise.
Il y a donc une affectation de ces ressources à une dépense particulière.
≠ impôt, soumis au principe d’universalité (= de non-affectation).
De plus, les cotisations appellent une contrepartie précise (en fonction de ce qu’on a payé, on bénéficie d’une contrepartie particulière).
≠ impôt : n’implique pas de contrepartie particulière en fonction de ce que l’on paie.
Enfin, l’impôt est organisé exclusivement par la loi.
≠ en matière de cotisations, la loi est seulement compétente pour les établir (= pour créer un nouveau régime de cotisations) ; c’est ensuite le pouvoir règlementaire qui va fixer le taux et en assurer le recouvrement.
Il le fait par le biais de l’Urssaf, qui est dorénavant la 6e branche de la sécurité sociale.
Ce système de cotisations a été fortement contrebalancé à partir des années 1990.
1991 : création de la contribution sociale généralisée (CSG).
C’est un impôt qui a 1 particularité : il ne respecte pas le principe d’universalité budgétaire → il est affecté directement au financement de la sécurité sociale.
Mais c’est bien un impôt : on ne peut pas en tirer de prestations particulières.
→ La solidarité a de plus en plus investi le champ du financement de la sécurité sociale.
On note aussi la création de 2 autres contributions qui sont des impôts :
1- la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) ;
2- la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S).
Ces contributions se rapprochent du système universel, où tous les individus participent au financement de la sécurité sociale.
Aujourd’hui, le financement de la sécurité sociale est à moitié réalisé par l’impôt et à moitié par les cotisations sociales.
Le système français est de + en + fondé sur un interventionnisme étatique.
À l’origine, il était qualifié de paritariste ; il était paritaire, dans la mesure où les différents mesures de sécurité sociale étaient gérés par les partenaires sociaux à égalité (égalité entre les représentants des travailleurs et des employeurs).
Maintenant, on ne parle plus de paritarisme, mais de tripartisme : les différents organismes de sécurité sociale sont en partie gérés par l’État.
L’État intervient directement dans la gestion des régimes généraux et spéciaux de sécurité sociale.
Enfin, il finance de plus en plus, par son budget général, certaines prestations sociales (par exemple, l’allocation aux adultes handicapés).
→ Le système français s’est progressivement rapproché du système beveridgien.
Ces 2 approches ne suffisent pas à financer entièrement la sécurité sociale ; le financement de la dette sociale est une vraie problématique :
L’équilibre des comptes sociaux n’est aujourd’hui pas atteint et est particulièrement précaire.
Objectif à long terme : que les finances sociales soient à l’équilibre (= auto-financées).
Problème : les finances sociales sont particulièrement soumises à la conjoncture économique ; lorsque la conjoncture économique est mauvaise (+ de chômage), les finances sociales en pâtissent énormément (+ de dépenses, – de recettes).
Les dépenses de santé dépendent également de l’allongement de la durée de vie des individus ainsi que de l’augmentation des coûts des techniques médicales.
Il faut donc trouver comment diminuer les dépenses ou augmenter les recettes.
La diminution des dépenses peut par exemple passer par le déremboursement de certains médicaments, la non indexation des pensions de retraite sur l’inflation…
L’augmentation des recettes peut passer par l’augmentation des contributions et des impôts ou des cotisations.
L’équilibre en matière de sécurité sociale n’est pas un principe à valeur constitutionnelle.
Conseil constitutionnel, 2001, LFSS pour 2002 :
L’objectif d’équilibre financier de la sécurité est un objectif à valeur constitutionnelle.
→ Un objectif vers lequel doit tendre le législateur.
Concrètement, le législateur, par ses LFSS, doit tendre vers cet objectif au maximum ; mais ça n’est pas un strict principe d’équilibre ou une règle d’or budgétaire en matière de sécurité sociale.
Ce déficit avait été largement résorbé au début des années 2000, avant de connaître de longues périodes de déficit chronique, qui se sont accrues pendant la crise de 2008-2011.
Il a retrouvé une forme d’équilibre, avec même un excédent en 2017-2018, mais la situation financière s’est détériorée à partir des crises des gilets jaunes et de la Covid-19.
→ Déséquilibres persistants depuis 4 ans, qui font qu’on a en France une dette sociale.
La dette sociale a été cantonnée à un établissement public particulier.
En 1996, le législateur a créé un établissement public chargé de gérer la dette sociale de la France : la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES).
La CADES bénéficie d’une ressource propre pour pouvoir fonctionner : la CRDS.
Elle émet des emprunts sur les marchés financiers pour pouvoir financer les organismes de sécurité sociale.
À la différence de la dette générale de la France, la CADES a 1 obligation : rembourser intégralement la dette sociale.
En 1996, on crée la CADES pour un temps déterminé, avec l’idée qu’elle doit rembourser la dette existante jusqu’à ce que le système soit parfaitement à l’équilibre (= auto-financé) et que l’ensemble de la dette ait été remboursée.
On se dit alors qu’il y aura besoin de 13 ans.
La CADES devait donc disparaître en 2009, mais elle existe encore aujourd’hui parce que les déficits sociaux continuent ⇒ la dette augmente.*
La dette sociale n’est à court terme pas remboursable au regard de la crise du Covid.
Avant le Covid, la dette était de 90 milliards d’€.
Cela n’apparaît comme pas grand chose pour un budget de ~500 milliards d’€ en matière sociale ; mais, en 2021, on a connu un déficit record de 50 milliards d’€ pour le budget social, dû au Covid et à la 5e branche (dédiée à l’autonomie).
Ce financement est d’autant plus complexe que l’État a tendance à transférer à la CADES des déficits sociaux qui ne peuvent être réalisés qu’en augmentant la CRDS.
Principale difficulté : trouver sur le long terme un financement équilibré de la sécurité sociale pour rembourser cette dette.
On est ici dans un élément très politique.
On peut considérer, comme pour le budget de l’État, que l’on peut vivre avec une dette sociale.
Si l’on considère que le système est de + en + solidaire, pourquoi ne pas avoir une dette qui perdure dans le temps, comme pour la dette de l’État ?
Ce n’est pas le choix qui est fait par les politiques aujourd’hui.
C’est notamment sur cette idée que repose la volonté de réformer le régime des retraites (intégration des régimes spéciaux aux régimes généraux).
Véritable difficulté : trouver un équilibre.
La dette sociale démontre ce tiraillement entre les approches assurantielle et de solidarité ; c’est un choix très politique.
Les lois de financement de la sécurité sociale (LFSS) ont été créées en 1987.
Idée à l’époque : accroître le contrôle du Parlement sur les dépenses de sécurité sociale, en les faisant sortir du budget général de l’État, pour que le Parlement se prononce spécifiquement sur ces dépenses.
(→ pour ne plus qu’elles soient noyées dans la masse du budget général)
Pour ce faire, la révision constitutionnelle de 1996 a créé un nouvel alinéa à l’article 34 de la Constitution, qui prévoit que le législateur est compétent pour fixer les lois de financement de la sécurité sociale :
”Les lois de financement de la sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique.”
Une loi organique est adoptée en 1996, puis totalement revue par la LOLFSS en 2005.
La loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale (LOLFSS) est la petite sœur de la LOLF en matière sociale.
Elle a un double objectif :
> diminuer les déséquilibres des régimes sociaux ;
> augmenter la compétence du Parlement en matière sociale.
Elle est aujourd’hui la « constitution » des finances sociales de la France, puisqu’elle organise le régime juridique des LFSS.
Ces LFSS sont appréciées en parallèle des lois de finances.
Elles bénéficient :
- D’un domaine spécifique (éléments qui ne peuvent être que dans une LFSS) : les objectifs et sous-objectifs de dépense pour chaque régime de sécurité sociale.
+ les objectifs de dépense de l’assurance maladie.Concrètement, à la différence des lois de finances, les LFSS ne fixent pas d’autorisations de dépense ni de limites de dépenses : elles fixent des objectifs.
- D’un domaine également exclusif, mais qui n’a pas à être voté tous les ans : l’affectation de recettes à la sécurité sociale.
- D’un domaine partagé (qui peut être dans une LFSS ou dans une loi ordinaire) : tous les éléments ayant une influence sur l’équilibre de la sécurité sociale.
Enfin, tout ce qui n’est pas des 3 domaines précédents est interdit dans une LFSS.
On a, comme pour les lois de finances, des « cavaliers sociaux » contrôlés par le Conseil constitutionnel, qui interdisent de mettre des dispositions n’appartenant pas aux LFSS dans ces lois.
→ Même principe que pour les lois de finances, avec des domaines réservés/partagés/interdits.
Ensuite, les LFSS sont soumises aux principes budgétaires, mais de manière particulière, parce qu’elles constituent un acte de prévision qui n’ouvre pas de crédits (ne fixent que des objectifs).
Les principes budgétaires vus précédemment ne sont donc pas tout à fait applicables.
- Le principe d’annualité est applicable.
Il existe une LFSS par an, qui doit être votée avant le 1er janvier.
Il peut ensuite y avoir une ou plusieurs LFSS rectificatives.
- Le principe d’unité s’applique, dans la mesure où il y a 1 LFSS, qui concerne l’ensemble des organismes gérant la sécurité sociale.
- Le principe d’universalité n’est pas totalement respecté en matière de finances sociales, dès lors qu’il y a une affectation des recettes aux dépenses.
≠ universalité en matière de lois de finances.
- Le principe de spécialité n’an’a pas vocation à s’appliquer, parce qu’il n’y a pas d’ouverture de crédit, que des objectifs.
- Le principe de sincérité s’impose au gouvernement dans l’élaboration de cette loi de finances.
- Le principe d’équilibre est un objectif à valeur constitutionnelle, qui imposé au législateur mais n’impose pas de résultat particulier (c’est une obligation d’action).
→ Certaine similitude entre lois de finances et lois de financement de la sécurité sociale, malgré les spécificités en matière sociale.
La LOFSS s’est inspirée de la LOLF, en créant des programmes de qualité et d’efficience (PQE), qui sont relatifs aux recettes et aux dépenses de chaque branche de sécurité sociale.
Ils constituent un équivalent des projets annuels de performance.
Ils effectuent un diagnostic de la situation de chaque branche ; on fixe ensuite des objectifs.
→ Tentative d’introduire une forme de performance au sein du budget social de l’État.
Dernière similitude : la loi organique du 17 décembre 2012 impose aussi des orientations pluriannuelles en matière sociale.
Le Haut Conseil des finances publiques est aussi compétent en matière sociale.
Les LFSS sont organisées et gérées par le ministre chargé de la sécurité sociale – et non le ministre des Finances.
Depuis 2022, ce sont 2 ministres qui se partagent la sécurité sociale : Jean-Christophe Combe est en charge des solidarités, et François Braun en charge de la santé..
Ils interviennent pour élaborer le projet de la LFSS.
Comme pour la loi de finances, seul le gouvernement peut être à l’origine d’une LFSS.
La construction va être similaire à celle des lois de finances, avec une moindre intervention des autres ministres.
Le gouvernement recueille l’avis des caisses nationales de sécurité sociale.
Il élabore ensuite son projet pendant l’année, sous l’autorité du Premier ministre.
Il le présente ensuite au Haut Conseil des finances publiques, qui apprécie si les prévisions macroéconomiques sont en accord avec les siennes.
Le projet est déposé au plus tard sur le bureau de l’Assemblée nationale le 15 octobre.
La discussion commence ensuite à l’AN, dans la Commission des affaires sociales.
Le Parlement, comme en matière de loi de finances, a pu être informé lors du débat d’orientation des finances publiques, qui intègre les finances sociales.
Temps déterminé : de mi-octobre à fin novembre.
Les règles de procédure sont similaires à celles des lois de finances :
- Le gouvernement a l’initiative des LFSS ;
- L’Assemblée nationale a la priorité sur le Sénat lors de l’examen des LFSS ;
- Il y a des délais à respecter ;
- La procédure accélérée s’applique par défaut (après 1 aller-retour, on peut réunir la CMP) ;
- L’examen en séance porte sur le texte du gouvernement, et non le texte modifié en commission ;
- L’article 40 de la Constitution s’applique (mais il est toujours possible de contrebalancer la diminution d’une recette avec l’augmentation d’une autre) ;
- Le gouvernement peut avoir recours au 49 alinéa 3 et aux ordonnances ;
- Le Conseil constitutionnel est généralement saisi.
La mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale (MECSS) contrôle, chaque année, l’application des LFSS.
Elle est composée de membres de la majorité et de l’opposition.
Cette procédure existe depuis 2006.
Comme pour les finances de l’État, la Cour des comptes vient en appui du Parlement : les parlementaires peuvent la saisir pour toute question relative aux finances sociales.
La Cour des comptes contrôle la gestion des organismes de financement social et publie in fine un rapport en septembre sur cette gestion, qui servira de base à l’examen parlementaire.
La Cour des comptes publie aussi, avant le débat en avril, une analyse de l’exécution financière.
Cette analyse permet de comprendre l’exécution de l’année passée en matière de finances sociales.
Elle est importante, surtout parce que les LFSS fixent seulement des objectifs, et non des autorisations de dépenses, donc il est encore plus nécessaire de contrôler la réalité de ces objectifs pour s’assurer qu’on se rapproche de l’équilibre financier (→ objectif à valeur constitutionnelle que le Parlement doit respecter → obligations de moyens, mais de résultats).
La Cour des comptes certifie les comptes de l’État, et plus précisément le régime général de la sécurité sociale, avec une comptabilité générale, car les comptes en matière sociale doivent être également sincères et fidèles, et donc représenter la réalité des dépenses.
Tous ces éléments de contrôle sont indispensables pour reproduire une sorte de chaînage vertueux en matière sociale et pour s’assurer que le régime de la sécurité sociale se rapproche de l’équilibre.
Idée : contrôler la gestion passée pour mieux évaluer les dépenses à venir, en ayant à l’esprit que la matière sociale et particulièrement soumise aux aléas économiques.
Les finances sociales ont été calquées avec leurs particularités sur le modèle des finances étatiques, car elles reprennent d’abord l’objectif de performance posé par la LOLF et repris dans la LOLFSS de 2005 + elles reprennent un développement du contrôle parlementaire en essayant d’organiser un encadrement des finances sociales par les parlementaires, pour s’approcher d’une vision plus performante.
Le contrôle des objectifs des LFSS reste néanmoins difficile : les finances sociales ont du mal à intégrer les deux logiques de performance et de revalorisation du Parlement.