Partie 4 : Les finances des collectivités territoriales

Cliquer ici pour revenir au sommaire de ce cours complet de Finances publiques (L2).

La France a très longtemps été en retard sur l’autonomie financière des collectivités territoriales.
Par exemple, la Charte européenne de l’autonomie locale a été adoptée en 1985 par le Conseil de l’Europe, mais n’a été ratifiée par la France qu’en 2007, ce qui démontre bien le retard français dans ce domaine.
(elle n’était pas ratifiée par la France parce qu’elle imposait la reconnaissance des langues régionales)

Une nouveauté a été introduite par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 : l’article 72-2 de la Constitution pose pour la 1ère fois le principe de l’autonomie financière des collectivités territoriales.
Cet article a été traduit par une loi organique du 29 juillet 2004 relative à l’autonomie financière des collectivités territoriales.
Cette autonomie est censée permettre aux collectivités de s’émanciper et de s’administrer librement.

Idée : il ne peut y avoir d’autonomie des collectivités territoriales sans que ces dernières n’aient une autonomie financière.
Problème : dichotomie entre les principes constitutionnels et leur application.
La Constitution pose une autonomie financière, mais dans la pratique les collectivités restent encore largement soumises à la volonté de l’État, que ce soit dans leurs ressources ou dans le contrôle de leur gestion.

Illustration avec l’actualité :
Clément Beaune, le ministre des Transports, a récemment affirmé qu’il était envisageable de mettre la mairie de Paris sous tutelle.

§ 1. L’affirmation constitutionnelle d’une autonomie financière

Cette affirmation constitutionnelle n’a été effective qu’à partir de 2003, mais elle s’appuie sur les grandes lois de décentralisation, notamment celle de 1982.
Plus on transfère de compétences aux collectivités territoriales, plus leur budget doit augmenter en proportion.

On a d’abord accru leurs compétences, par les grandes lois de décentralisation, puis on a reconnu leur autonomie financière à posteriori.
Aujourd’hui, les collectivités territoriales représentent ~20% des dépenses étatiques, pour ~280 milliards d’€ en 2021.

Pour pouvoir dépenser autant, les collectivités territoriales doivent avoir des ressources.
Le principe de l’autonomie financière repose sur le bénéfice de ressources.

A – Le cadre de l’autonomie financière des collectivités

Cette autonomie intéresse les ressources gérées par les collectivités et les compensations financières qu’accorde l’Etat aux collectivités.

1) Les ressources gérées par les collectivités

L’article 72-2 de la Constitution prévoit, dans son alinéa 3, que les collectivités doivent bénéficier de ressources propres qui représentent une part déterminante de l’ensemble de leurs ressources.
Ces ressources propres sont constituées de plusieurs catégories :
> impositions de toute nature fixées par la loi ;
> redevances pour les services rendus par les collectivités ;
> recettes que les collectivités dégagent de leurs biens publics ;
> participations d’urbanisme (extrêmement variées) ;
> dons et legs donnés aux collectivités territoriales ;
> produits de leurs placements financiers.
→ Ressources propres particulièrement variées.

Certaines dépendent entièrement des collectivités territoriales, dès lors qu’elles peuvent fixer le montant de ces ressources.
En revanche, les collectivités territoriales ne gèrent pas directement le montant issu des impôts fixés par la loi.

Il y a une certaine difficulté à considérer que le produit des impôts est une ressource propre, dès lors que les collectivités n’ont pas le pouvoir de créer un impôt.
Elles n’ont parfois aucune prise sur l’impôt dont elles vont bénéficier.

Exemple : la suppression de la taxe d’habitation, définitivement supprimée pour l’année prochaine, qui avait l’avantage de permettre aux collectivités d’en moduler le taux.
Elle a été remplacée par une partie de la TVA ; or les collectivités ne peuvent pas moduler le taux de la TVA, elles perdent donc une marge de maneouvre dans l’accroissement de leurs ressources.

Il y a 2 difficultés :
1- considérer qu’il y a des “ressources propres” sur lesquelles les collectivités n’ont aucune influence ;
2- savoir ce que veut dire « une part déterminante » de l’ensemble des ressources.

Le Code général des collectivités territoriales définit « part déterminante » en disant que la part des ressources propres est calculée en la rapportant au montant total de leurs ressources.
Concrètement, la loi organique de 2004 (qui a créé cette disposition) vient préciser à partir de quel seuil est atteint la « part déterminante ».

Pour cela, on prend l’année 2003 et l’on retient les ratios de 2003 entre les ressources propres et l’ensemble des ressources.
La “part déterminante” dépend ainsi des collectivités :
> régions → 42% ;
> départements → 59% ;
> communes → 61%.

1ère limite : la la part déterminante peut être inférieure à 50% (c’est le cas pour les régions).
2ème limite : dans cette part déterminante sont intégrées des ressources sur lesquelles les collectivités n’ont pas de capacité de modification ; ex : TVA = fraction d’un impôt national.

3ème limite : si l’on fixe un ratio, on a 2 manières de le respecter :
1- soit on augmente la part des ressources propre → augmente pourcentage ;
2- soit on diminue les autres ressources → augmente pourcentage.
L’article 72-2 de la Constitution et la loi organique de 2004 sont donc assez peu protectrices des collectivités territoriales.

Ensuite, l’alinéa 2 de l’article 72-2 de la Constitution attribue aux collectivités territoriales un pouvoir fiscal résiduel, permettant aux collectivités de modifier l’assiette ou le taux de certaines impositions.
→ Leur donne une certaine liberté et autonomie.

Toutefois, cette autonomie fiscale est nécessairement limitée, puisque les collectivités ne peuvent pas créer d’impôt.
Conseil constitutionnel, 2009, Loi de finances pour 2010 :
Les autorités territoriales sont incompétentes pour créer un impôt, au regard du principe du consentement à l’impôt.
Sauf la Nouvelle-Calédonie et Wallis-et-Futuna.

Les collectivités territoriales ne disposent donc pas de possibilité d’augmenter leurs recettes, sauf pour les impositions dont elles peuvent modifier l’assiette ou le taux.

La suppression de la taxe d’habitation pose problème, car les collectivités territoriales ne peuvent plus jouer sur ces ressources (en les augmentant ou diminuant).
Même si la taxe d’habitation n’était pas le meilleur impôt…

L’article 72-2 pose un pose un dernier principe à son alinéa 1 : si les collectivités peuvent disposer librement des ressources dont elles bénéficient, elles ne peuvent le faire que dans les conditions fixées par la loi.
Elles n’ont donc pas de réelle liberté en matière de dépense, car certaines dépenses sont interdites.
Exemple : interdiction de certaines subventions économiques, notamment aux cultes.

Les collectivités territoriales peuvent être forcées à utiliser certaines recettes dans un but particulier.
Conseil constitutionnel, 2017, Égalité et citoyenneté :
N’est pas contraire à l’autonomie financière l’obligation pour les collectivités de construire un pourcentage minimal de logements sociaux dans les communes.
Idem pour l’interdiction des collectivités de financer leur fonctionnement régulier par l’emprunt.
→ Limite l’autonomie financière des collectivités.

Les collectivités bénéficient donc sur le papier d’une autonomie financière, mais ce principe est fortement limité en ce qu’il concerne les ressources attribuées aux collectivités + les dépenses réalisées par les collectivités.
Surtout, le Conseil constitutionnel n’encadre que très peu l’action de l’État dans ce domaine, puisqu’il n’oblige pas réellement à ce que l’État compense intégralement le coût des compétences transférées aux collectivités.

2) La compensation financière de l’État

L’article 72-2 prévoit dans son alinéa 4 le fait que tout transfert de compétences de l’État à une collectivité s’accompagne de l’attribution de ressources équivalentes à ce que l’État dépensait.
Cette obligation, avant 2003, était simplement dans la loi de 1982.

Difficulté : comment évaluer cette compensation financière ?
Le CGCT traduit l’alinéa 4 en prévoyant que cette compensation financière repose sur des ressources équivalentes à la date à laquelle la compétence a été transférée.

La Constitution n’impose pas de compensations financières glissantes (= qui évolueraient en fonction du coût de la dépense).
Cela signifie que les collectivités, même si elles doivent dépenser plus, n’auront pas de compensation financière équivalente de la part de l’État.
L’État peut ajuster sa compensation, mais il n’en a pas l’obligation – généralement, il ne le fait pas, pour limiter son propre déficit.

Exemple : pour le RSA, certains départements ont vu le coût de sa prise en charge être multiplié par 1,5 voire par 2, alors qu’ils n’ont pas bénéficié de ressources équivalentes.

Lors de la création d’une nouvelle compétence, l’obligation imposée à l’État est encore moins contraignante.
Conseil constitutionnel, 2008, Accueil des élèves :
Lorsqu’une nouvelle compétence est créée, l’État doit compenser financièrement au regard de l’évaluation qu’il a effectué, sans méconnaître la libre administration des collectivités territoriales.
Le Conseil constitutionnel se refuse à sanctionner l’État pour méconnaissance de la libre administration des collectivités territoriales, dont découle leur autonomie financière.

La compensation financière doit principalement être effectuée par des ressources propres plutôt que par des subventions de l’État, pour respecter l’alinéa 3 de l’article 72-2.

L’alinéa 5 évoque le problème de l’inégalité entre les collectivités territoriales.
Il organise une péréquation financière : la loi doit favoriser l’égalité entre les collectivités d’un point de vue financier.
Enjeu : que les collectivités aient des ressources relativement équivalentes, pour que leurs administrés puissent bénéficier de services relativement équivalents.

Puisque certaines collectivités disposent de bien plus d’impositions que d’autres, ce système vise à compenser cette inégalité.
L’État compense les inégalités, soit en prévoyant des subventions qu’il attribue directement aux collectivités territoriales les plus pauvres, soit en assurant la péréquation par un fond de compensation qui est alimenté par les collectivités territoriales elles-mêmes.

Problème : l’article 72-2 invite seulement le législateur à organiser la péréquation → ça n’est pas une stricte obligation juridique.
Conséquence : certaines collectivités auront plus de difficultés à assurer leurs compétences, même s’il faut reconnaître que l’Etat est de + en + actif depuis 2010 sur cette péréquation.

L’autonomie financière des collectivités territoriales est donc relativement peu appliquée d’un point de vue strict, car elles sont entravées dans leur capacité d’agir librement.
Elle est justifiée en France par le fait que la centralisation n’a pas disparu ; l’État ne met pas réellement en oeuvre cette autonomie financière.

B – La gouvernance des finances locales par l’État

Dans la continuité des traités européens (notamment le PSC et le TSCG), l’État a intégré la nécessité d’encadrer les finances locales pour réduire le déficit local.

Les pactes de confiance fixent des objectifs pour les grosses collectivités (budget >400M → régions, départements, certaines communes).
Principe : l’État fixe des objectifs de dépense, qui devront se rapprocher de l’équilibre, avec un déficit maximum de 0,5 points.
Contrepartie du respect de cet objectif : les collectivités bénéficieront de subventions d’investissement de l’État.

Le terme de « pacte » et de « contrat » est ici un peu dénaturé : où est l’accord de volontés ?
Cela démontre surtout que l’État ne laisse pas de vraie marge de manœuvre aux collectivités territoriales, car il limite leur gouvernance et donc leur capacité à s’autogouverner.

Antinomie entre le principe constitutionnel d’autonomie financière, avec une application peu contraignante, et le pilotage étatique des finances locales, qui vient limiter leur libre administration.
→ L’autonomie financière existe, mais est un principe très malléable.

§ 2. Les finances des collectivités territoriales

A – Le cadre budgétaire local

1) Le cadre juridique général

Les collectivités territoriales doivent adopter chaque année un budget primitif, qui est une sorte de loi de finances pour les collectivités.
⚠️ Il n’y a pas de “loi de finances locale”.

Ce budget primitif autorise les dépenses et les recettes.
Il peut être complété en cours d’année par des budgets complémentaires.

Les collectivités territoriales présentent toujours leur budget de la même façon, avec 2 catégories distinctes :

  1. La section Fonctionnement intègre les recettes courantes (impôts, taxes…) et toutes les dépenses qui reviennent régulièrement (rémunération du personnel, mission attribuées par la loi aux collectivités…).
  1. La section Investissement intègre les recettes sortant de l’ordinaire (ex : vente d’un bien public) et les dépenses qui ne sont pas régulières (ex : construction d’un nouveau bâtiment).

Cette division est essentielle, puisque l’emprunt ne peut servir à financer que la section d’investissement – il ne peut pas servir à financer le fonctionnement régulier.

Les budgets doivent ensuite respecter certains principes cardinaux des finances publiques.

  1. Unité budgétaire au niveau local : toutes les recettes et toutes les dépenses figurent dans un seul et même document.
    Comme pour l’État, les collectivités peuvent créer des budgets annexes pour toutes les opérations qui relèvent de services publics dépourvus de la personnalité juridique.
  1. Universalité budgétaire : la règle de non-contraction doit être respectée.
    Toutes les recettes et toutes les dépenses doivent apparaître sans qu’il y ait un solde.
  1. En revanche, le principe de non-affectation n’est pas réellement appliqué aux collectivités territoriales, au regard de la division Fonctionnement/Investissement, puisqu’il y a des recettes qui vont être affectées par exemple exclusivement à l’investissement, et inversement.
  1. Les collectivités sont soumises au principe d’annualité, mais d’une manière particulière.
    Le budget des collectivités s’applique pour 1 an ; en revanche, ce budget des collectivités territoriales n’a pas à être adopté avant le 1er janvier.
    Il doit être adopté avant le 15 avril, parce que le budget des collectivités dépend de la loi de finances nouvellement votée, puisqu’il dépend des subventions de l’État votées en loi de finances et de l’évaluation des recettes prévues en loi de finances.

    Le budget des collectivités s’applique donc d’avril à avril.
    Plus précisément, le budget voté par une collectivité n’est applicable en principe que jusqu’au 31 décembre, mais il continuera à être applicable jusqu’à ce qu’un nouveau budget primitif soit adopté par la collectivité.
    → Forme d’annualité, mais pas d’antériorité.

  1. Les collectivités sont soumises à un principe de spécialité, au même titre que l’État, puisque l’autorisation votée porte précisément sur l’ensemble des dépenses et des recettes, et non sur un vote d’ensemble du texte.
    Concrètement, le budget sera réalisé par l’organe exécutif local ; il sera ensuite discuté et voté par l’assemblée délibérante locale.
  1. Enfin, les collectivités sont soumises à un strict principe d’équilibre.
    Le préfet et la chambre régionale des comptes contrôlent le respect du principe d’équilibre ; s’il n’y a pas de respect, le budget pourra être déclaré illégal.

    L’emprunt ne peut pas servir à financer le remboursement de l’emprunt, donc les collectivités ne peuvent emprunter que pour investir, et non pour fonctionner normalement.
    Cette obligation stricte n’empêche pas les collectivités de s’endetter ; elle les empêche seulement de financer leur emprunt par l’emprunt.

2) Les processus budgétaires locaux

Les budgets locaux ne répondent pas aux mêmes règles que les budgets étatiques dans leur construction.

Différence fondamentale : pas de règle d’antériorité (mais il y a bien une continuité financière de la collectivité, puisqu’avant le nouveau budget, on pourra procéder à des recettes et des dépenses dans les limites fixées par le budget primitif précédent).

C’est l’exécutif local qui, lui seul, est à l’origine du projet de budget.
Pour effectuer ce projet, l’exécutif local bénéficie d’une expertise venant d’abord de la DGFIP, qui lui permet d’évaluer le montant prévisionnel des impôts.
L’exécutif local peut également obtenir le conseil de la Banque de France et de la Caisse des dépôts et consignations, établissement public sui generis qui investit particulièrement dans le domaine des collectivités.
→ L’exécutif bénéficie d’une aide pour construire son budget.

Lors de la phase de construction, il y a un débat d’orientation budgétaire dans les communes de plus de 3500 habitants.
Objectif : faire participer l’assemblée à la construction du budget, en améliorant sa connaissance du projet à venir.
Dans le cadre de ce débat, l’assemblée délibérante bénéficie d’un rapport de l’exécutif local sur les grandes orientations budgétaires à venir.
Ce rapport est d’autant plus important qu’une information insuffisante des élus locaux entache d’irrégularité l’adoption du budget.
→ Forme de traduction de l’obligation d’information et de la sincérité.

Enfin, pour les régions, l’exécutif local doit demander et obtenir un avis du CESE, qui est une assemblée parlementaire n’ayant pas le pouvoir d’adopter de lois.

Une fois que l’exécutif local a fait le projet, il est présenté devant l’assemblée délibérante qui le discute et l’amende.
Il peut y avoir des modifications profondes mais amendements sont en partie limités.
Il n’y a pas pas d’équivalent de l’article 40 de la Constitution : les élus locaux peuvent modifier l’économie générale du budget primitif ; en revanche, les élus locaux ne peuvent pas créer une dépense interdite.

Leurs amendements ne peuvent pas empêcher la collectivité de réaliser des dépenses obligatoires (= les dépenses prévues par la loi).
Le droit d’amendement local ne doit pas remettre en cause l’exigence d’équilibre du budget, par exemple en cherchant à financer l’emprunt par un autre emprunt.

Le budget local sera appliqué et exécuté par l’exécutif local, avec l’obligation de respecter les principes comptables prévus par le décret de 2012.
Il y a donc au niveau local une division similaire entre ordonnateurs et comptables publics, avec une distinction fondamentale : les compétences des ordonnateurs sont bien plus limitées en matière de recettes, car c’est l’État qui majoritairement détermine l’assiette et la liquidation de l’impôt (c’est la DGFIP qui perçoit et redistribue les impôts).
Les comptables et les ordonnateurs sont limités au champ territorial de la collectivité.

B – Le contrôle des actes budgétaires locaux

Le contrôle des actes budgétaires locaux est d’abord réalisé par l’assemblée délibérante, qui contrôle l’exécution budgétaire.

En matière locale, le contrôle est réalisé par 2 organes extérieurs à la collectivité :

1) Les contrôles pratiqués par les chambres régionales des comptes

Les chambres régionales des comptes contrôlent la gestion réalisée par les collectivités territoriales.
Concrètement, ce contrôle porte d’abord sur la régularité des actes de gestion des collectivités.

Elles ont pour rôle essentiel d’identifier la mauvaise gestion locale.
Les rapports réalisés par la chambre régionale des comptes peuvent être à l’origine de poursuites pénales, lorsque la gestion publique a conduit par exemple à une prise illégale d’intérêts.

Débat : est-ce que les élus locaux ne seraient pas trop responsables pénalement ?
Seules les grandes collectivités peuvent avoir un service juridique compétent…

Les chambres régionales des comptes contrôlent chaque année l’exécution locale, en établissant un document portant sur le vote du compte administratif.
Concrètement, le compte administratif, c’est l’équivalent d’une loi de règlement au niveau local ; il doit être voté en fin de gestion par l’assemblée délibérante.

Comme la Cour des comptes le fait pour l’État, les CRC vont permettre, par ce rapport, aux assemblées délibérantes de pouvoir voter en toute connaissance de cause du compte administratif.
→ CRC constituent une forme de décentralisation du contrôle budgétaire.

Objectif : plus on donne de compétences aux collectivités, plus elles gèrent un budget important, plus il est indispensable de contrôler la bonne gestion des deniers publics.

En cas de mauvaise gestion publique, le préfet pourra intervenir pour contrôler les collectivités locales :

2) Les contrôles pratiqués par les préfets

Le préfet est le représentant de l’État au niveau local.
Il est chargé de contrôler les actes des collectivités, et notamment les actes financiers des collectivités territoriales.

Historiquement, en France, on avait une tutelle des préfets sur les budgets locaux.
Cette tutelle a disparu, pour laisser place à un contrôle à posteriori.

Le préfet peut faire un recours juridictionnel devant le juge admin dans le cadre d’un déféré préfectoral, pour que le juge administratif contrôle la légalité des actes budgétaires.

En pratique, le préfet va d’abord avertir la collectivité qu’il considère qu’il y a des irrégularités en matière budgétaire.
Si la collectivité ne procède à aucun changement, le préfet pourra saisir le juge admininistratif.
La saisine du juge admin conduira à un contrôle de la légalité de l’acte ; si l’acte est déclaré illégal, il sera annulé.

Le préfet peut se substituer à la collectivité pour déterminer et exécuter le budget dans 4 hypothèses :

  1. Si un budget primitif n’a pas été adopté dans les temps, le préfet pourra déterminer ce budget en lieu et place de la collectivité ;
  1. En cas de déséquilibre irrégulier du budget, le préfet pourra se substituer à la collectivité ;
  1. En cas de défaut d’inscription d’une dépense obligatoire, le préfet pourra l’inscrire d’office pour forcer la collectivité à procéder à cette dépense ;
  1. Si le compte administratif excède le seuil de déficit légalement fixé, le préfet pourra se substituer à la collectivité pour ramener l’équilibre à un seuil convenable.

Il faut retenir que ces budgets locaux sont inspirés des règles nationales, mais avec des particularités :

  1. Les collectivités territoriales ne sont pas souveraines, elles sont soumises aux règles déterminées par la loi, que ce soit dans la détermination des ressources ou dans les règles relatives à la construction, à l’adoption et à l’exécution d’un budget ;
  1. Si elles ne disposent pas de la souveraineté, elles doivent – constitutionnellement parlant – avoir une autonomie financière.

Il faut se questionner sur le fait de savoir si l’affirmation de l’autonomie constitutionnelle reçoit effectivement une application proche de sa conception.

Cela est en grande partie dû au fait que l’État joue un double jeu avec les collectivités : il fixe des objectifs de plus en plus contraignants aux collectivités, puisqu’il les voit comme un moyen de réduire le déficit global de la France.

Mais lorsque les collectivités ont par exemple fait des emprunts toxiques ou se sont endettées trop fortement, l’État a au final remboursé ces emprunts des collectivités.
Il y a donc une certaine logique, si l’État est la caution des collectivités, à ce qu’il leur fixe des limites, puisque c’est le budget national qui devra rembourser ces emprunts.

Laisser un commentaire

Votre adresse e-mail ne sera pas publiée. Les champs obligatoires sont indiqués avec *