Cette fiche a été rédigée par Line (en maîtrise de droit des affaires).
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INTRODUCTION
Si la régularité d’un acte s’apprécie au jour de sa signature, son opposabilité s’apprécie au jour où les administrés en ont eu connaissance par une publicité adéquate. Le problème de l’impact de la publicité pour l’opposabilité immédiate d’un acte administratif unilatéral va être soulevé par l’arrêt MEYET du 24 février 1999. En effet, à la suite d’une longue période de grève des routiers, le ministre de l’intérieur et celui des transports ont levé à titre provisoire l’interdiction de circulation des poids lourds du 30 novembre 1996 à 12h au 1er décembre 1996 à 24h. En plus d’un communiqué de l’Agence France-Presse qui rend publique les mesures précédemment énoncées, l’arrêté interministériel a été publié au J.O. du 29 novembre 1996 et prévoyait son entrée en vigueur pour le 30 novembre à 12h.
Monsieur Meyet, à la suite du rejet du recours gracieux qu’il avait entrepris auprès des ministres intéressés, a demandé au Conseil d’Etat d’annuler pour excès de pouvoir ledit arrêté. Le Sieur Meyet demande l’annulation d’un arrêté interministériel. Il s’agit d’un acte administratif unilatéral car ici, c’est le contenu et non pas le nombre d’auteurs de l’acte qui importe. L’acte régit le comportement de personnes qui sont étrangères à son édiction, c’est-à-dire qui sont des tiers par rapport à lui.
Le Conseil d’Etat statue, ici, en premier et dernier ressort, car nous sommes en présence d’un règlement de la plus haute importance : un arrêté interministériel. La formation de la juridiction sont les 10e/7e sous-sections réunies.
Dès lors il convient de se demander si un acte administratif, publié de manière irrégulière, peut être opposable immédiatement en raison de circonstances particulières ?
Le conseil d’Etat rejette la requête du sieur Meyet dans la mesure où il estime que le communiqué de l’AFP ayant rendu publique le contenu de l’arrêté a, étant donné l’urgence et l’objet des mesures, pu rendre celles-ci opposables immédiatement.
Si le Conseil d’Etat affirme l’existence du principe général de publicité (I.), il admet cependant que des circonstances particulières permettent d’y déroger (II.)
I. LE PRINCIPE GENERAL DE PUBLICITE
Si l’opposabilité d’un acte est conditionné par sa publicité (A.), il n’en demeure pas moins que sa validité y est également soustraite dans certains cas (B.).
A. L’opposabilité subordonnée à la publicité
1. Les modalités de publication
La publicité est une condition nécessaire à la mise en vigueur d’un acte administratif unilatéral. En effet, elle est la contrepartie de l’adage selon lequel « nul n’est censé ignorer la loi ».
L’acte administratif entre en vigueur du fait et à partir de son émission par l’autorité administrative mais il ne devient opposable aux administrés qu’à partir de sa prise de connaissance par eux. Cette prise de connaissance émane de la publication. La publication des actes est régit par le décret du 5 novembre 1870 qui prévoit la date d’entrée en vigueur du texte par le biais du Journal Officiel. L’entrée en vigueur de l’acte administratif unilatéral prend effet un jour franc après publication à Paris et un jour franc après que le J.O. soit parvenu au chef lieu du département.
En conséquence, un règlement publié au J.O. du 19 décembre entre en vigueur à Paris le 21 décembre à zéro heure (CE Sect. 27 mars 1936, Bonny). Cependant le procédé de publication peut varier suivant la nature de l’acte administratif. Ainsi on distingue plusieurs types de publication possible :
– les lois et décrets sont obligatoirement publiés au J.O. conformément au décret du 5 novembre 1870.
– Les décisions individuelles doivent simplement être notifiés aux intéressés par le biais d’une lettre avec accusé de réception. Cependant si le nombre d’intéressés est important la jurisprudence admet qu’une publication soit réalisée sans pour autant entreprendre une notification individuelle. Il en va de même lorsque les intéressés sont inconnus de l’administration.
– Le décret du 5 novembre 1870 énonce que les lois et décrets sont obligatoirement publiés au J.O. Mais quelle place doit être assignée aux actes publiés au J.O. qui n’ont pas les caractères ni de loi ni de décret ? Rappelons que, en ce qui concerne les actes interministériels, aucun texte ne prévoit expressément la forme de publication qui doit être utilisée.
Notons que dans l’arrêt Cazes 19 juin 1959, le Conseil d’Etat a admis conformément aux conclusions du commissaire adjoint au gouvernement Brébant, qu’un arrêté ministériel pouvait être publié aux JO afin de satisfaire à l’exigence de publicité de l’acte alors qu’une application stricte du premier article du décret du 5 novembre 1870 ne l’autorise pas.
Ici l’arrêté est publié dans le JO, en accord avec cette jurisprudence, mais ce sont les dates qui posent problème. .
– Les actes administratif autres que les lois et décrets peuvent être publiés dans les recueils administratifs ou dans la presse.(CE 23 mai 1938, Mimerskren)
Cependant dans ce cas, il appartient au juge d’apprécier dans les circonstances de l’espèce si les moyens de publicités utilisés sont suffisants pour rendre l’acte opposable aux tiers. (CE 15 novembre 1978, Vesque). Ce peut être dans un recueil administratif au sein des préfectures ou du départements qui publient les arrêtés préfectoraux. Ce peut être également par un bulletin municipal officiel, par voie d’affichage ou par la publication dans un journal régional.
2. Validité et opposabilité
Il convient donc dès à présent de distinguer l’opposabilité de l’acte de sa validité. En effet, la validité d’un acte découle de certaines exigences concernant la compétence de l’auteur, la motivation de l’acte ou encore de sa signature. En revanche l’opposabilité est la possibilité pour l’administration de contraindre un administré au respect d’un acte administratif et vis versa. Dés lors un acte valide n’est pas pour autant opposable aux administrés si les conditions de son entrée en vigueur n’ont pas été respectées ou mises en œuvre.
Après avoir vu que la publicité était une condition obligatoire pour rendre un acte opposable, il s’agit donc de comprendre qu’elle est l’impact de la publicité sur la validité de l’acte.
B. L’impact de la publicité sur la validité d’un acte administratif unilatéral
1. Les conséquences de la publicité sur la validité : un principe établi.
Les conditions de publication d’un acte administratif énoncé ci-avant sont, en principe, sans influence sur sa validité comme le rappelle l’arrêt dans son 2ème considérant (Laroche du 27 mars 1914). Aussi, les actes administratifs doivent répondre aux exigences du Décret du 5 novembre 1870 quant au délai de mise en œuvre d’un acte. Cependant, pour certains actes une 2ème condition s’impose pour rendre un acte valide. Ce sont les actes pris par les autorités locales qui en plus d’être publié, doivent être transmis aux représentants de l’Etat. Cette seconde exigence est énoncée par la loi du 2 mars 1982 relative à la Décentralisation.
Il en va autrement pour les actes prévoyant eux même la date de leur entrée en vigueur. Ces derniers n’entreront en vigueur que si les conditions de publication énoncé par le décret du 5 novembre 1870 ont été respectées. Dans le cas contraire, la publication irrégulière influerait sur la validité de l’acte.
2. Le principe confronté à l’espèce.
Dans le cas présent, l’arrêté ministériel précise de lui même sa date d’entrée en vigueur. D’ailleurs, l’arrêté énonce qu’il prendra effet le 30 novembre 1996 à 12h. Le problème qui se pose ici vient du fait que l’arrêté a été publié au J.O. le 29 novembre 1996 et que son entrée en vigueur était prévu le 30. Or, pour respecter les conditions imposés par le décret, la publication aurait dû avoir lieu au maximum le 28 novembre. Dés lors, les conditions de publication n’ayant pas été respectées, l’arrêté aurait dû être déclaré invalide.
Cependant, le décret du 5 novembre 1870 prévoit dans son article 2 alinéa 2 qu’un décret peut être immédiatement applicable (donc opposable) si une décision gouvernementale l’ordonne. En l’espèce, on peut se demander si le principe d’une décision gouvernementale est applicable à un arrêté ministériel. En exposant dans son 3ème considérant que l’arrêté ministériel du 29 novembre 1996 n’était pas subordonné à une décision gouvernementale et de plus, en indiquant que la publication au J.O. n’avait pas pu le faire entrer en vigueur le 30 novembre, le Conseil d’Etat reconnaît a contrario qu’un arrêté ministériel peut être rendu applicable immédiatement par le biais d’une décision gouvernementale. Ainsi on assiste donc à une extension de l’article 2 alinéa 2 du décret du 5 novembre 1870 aux arrêtés ministériels.
Aussi l’arrêté interministériel, en n’ayant pas été publié de manière régulière et en l’absence de décision gouvernementale à son encontre, aurait dû logiquement être déclaré non valide et de fait inopposable immédiatement aux administrés.
Mais l’arrêt Meyet se présent ici comme une exception à ce principe. Pour justifier sa décision, le Conseil d’Etat va se fonder sur la notion d’urgence et sur l’objet des mesures.
II. UNE DEROGATION JUSTIFIEE PAR LES CIRCONSTANCES DE L’ESPECE
Le cas de l’espèce constitue une dérogation à la solution traditionnelle de la jurisprudence justifiée par les conséquences attachées à l’urgence caractérisée par le Conseil d’Etat d’une part (A) et par l’objet particulier des mesures prises d’autre part (B).
A. Conséquences attachées à l’urgence
Après avoir présenté en quoi consiste l’urgence, nous nous efforcerons de démontrer les effets qu’elle a eu sur les faits de l’espèce.
1. La notion d’urgence
Le Conseil d’Etat utilise le terme d’urgence dans le 4ème considérant. Cette expression se rapporte à un concept bien défini du droit administratif. Il s’agit d’une des formes de dérogation au principe de légalité, avec notamment les circonstances exceptionnelles.
René Chapus défini de l’urgence de cette manière: « lorsque, dans des circonstances de temps et de lieux normales, il y a urgence à agir, l’acte accompli pourra être régulier dans les cas où, faute pour l’administration de pouvoir exciper de l’urgence, il aurait été irrégulier. »
Par exemple, dans le cas d’une exécution d’office, l’urgence à agir permet de rendre cette action légale alors que si elle n’était pas caractérisée elle serait illégale. Cette exemple nous amène inévitablement à envisager le cas de l’arrêt société immobilière Saint-Just (CE 2 décembre 1902) qui, a travers les conclusions du commissaire du gouvernement Romieu, est à l’origine de cette théorie jurisprudentielle.
Les conclusions de Romieu sont les suivantes: « il est de l’essence même du rôle de l’administration d’agir immédiatement et d’employer la force publique sans délai ni procédure, lorsque l’intérêt immédiat de la conservation publique l’exige ; quand la maison brûle, on ne va pas demander au juge l’autorisation d’y envoyer les pompiers ».
En l’espèce, on relève que la haute juridiction administrative évoque le terme d’urgence sans pour autant décrire la situation. Nous étudierons cette dernière plus tard.
Avant cela, il est essentiel de considérer quels sont les effets de l’urgence sur les faits de l’espèce.
2. Effets de l’urgence
Le Conseil d’Etat estime que la forme de publication employée associée à l’urgence a suffit à rendre l’acte opposable immédiatement.
Dans la mesure où aucun texte ne précise les moyens de publications nécessaires pour les actes interministériels, l’administration peut adopter tout autre mode de publicité, à charge pour elle d’établir qu’il a été satisfaisant, et sous réserve de l’acceptation du juge administratif. Dans le cas présent, la formule «n’est pas contesté » employée dans le 4ème considérant démontre que la pertinence du moyen utilisé n’est pas remise en question. L’Agence France-Presse est une agence de presse mondialement reconnue et, dans la mesure où il a été repris par les médias, un de ses communiqués semble, du moins par rapport à la finalité de la formalité de publication, être tout à faire apte à remplir sa mission.
En l’espèce, la haute juridiction juge que l’utilisation d’un communiqué suffit mais eu égard à l’urgence. Par conséquent, il est certain que la subordination à l’urgence met un frein au mouvement potentiel d’élargissement et de modernisation des techniques de publicité administrative. Faut-il pour autant refuser d’imaginer qu’il se dessine le début d’une évolution jurisprudentielle vers des moyens de publications plus en harmonie avec leur temps, ce n’est pas certain. La jurisprudence future nous éclairera sur ce point de droit à moins que le législateur ne décide de prendre les devant.
La conséquence essentielle de l’urgence est de permettre grâce à son association au communiqué de l’AFP l’application immédiate de l’arrêté interministériel.
L’originalité de l’arrêt n’est pas d’accepter l’application immédiate mais de reconnaître, eu égard à l’urgence de la situation, la valeur du moyen utilisé. Le Conseil d’Etat ne se prononce pas directement sur l’application dans le temps de l’acte administratif. Il se prononce uniquement sur la valeur du moyen de publication utilisé. Autrement dit, après avoir admis que celui-ci, conjugué à l’urgence, est valable, il applique une solution traditionnelle en matière d’application dans le temps des actes administratifs : l’application immédiate.
En effet, il est de principe que les règlements administratifs sont d’application immédiate. Il faut comprendre qu’ils s’appliquent, à compter de leur entrée en vigueur, d’une part, quant à la détermination de la compétence, de la procédure et des formes et d’autre part aux situations en cours, c’est-à-dire non réglées ou consolidées. A contrario, les situations constituées et les situations contractuelles échappent au principe de l’application immédiate des réglementations nouvelles.
Cela montre un refus de la part de haute juridiction administrative d’admettre la rétroactivité de l’acte. Le Conseil d’Etat aurait pu estimer que l’urgence à agir qu’il a caractérisé en l’espèce justifiait la rétroactivité de l’arrêté interministériel par rapport à la publication au JO et aux délais nécessaires.
Cette hypothèse n’a pas été retenue. Deux raisons semblent justifier cette position. D’une part, le principe est la non rétroactivité. Dans l’arrêt Société du journal l’Aurore (24 juin 1948) le Conseil d’Etat énonce en effet «le principe en vertu duquel les règlements ne disposent que pour l’avenir » et depuis il veille avec fermeté et régularité au respect de ce principe par le pouvoir réglementaire. Il existe toutefois des exceptions législatives, permises dans la mesure où seule la non rétroactivité de la loi pénale de fond est un principe à valeur constitutionnel, et des dérogations jurisprudentielles comme cela aurait pu être le cas en l’espèce.
D’autre part, la présence du communiqué permet à la haute cour administrative de justifier l’application de l’acte de manière à éviter de consacrer une exception au principe de non rétroactivité et d’étendre, sous réserve de la caractérisation de l’urgence, les catégories d’actes susceptible de faire office de moyen de publication.
A présent, maintenant que l’urgence et ses conséquences ont été étudiées, nous allons nous pencher sur la question de l’objet particulier des mesures.
B . L’objet particulier des mesures
L’objet de l’acte en question concerne la police administrative ; les circonstances dans le lequel il a été pris méritent d’être analysées attentivement.
1. La police administrative
Les mesures consistent en la levée d’une part de l’interdiction générale, sauf sur certaines autoroutes, de circulation des véhicules de transports de marchandises dont le poids total autorisé en charge est supérieur à 7,5 tonnes du samedi 30 novembre 1996 à 12 heures au dimanche 1er décembre à 22 heures, et d’autre part de l’interdiction de circulation des véhicules de transport de matières dangereuses du samedi 30 novembre 1996 à 12 heures au dimanche 1 décembre 1996 à 24 heures.
Cela relève de la police administrative. La police administrative a été reconnue comme figurant dans le pouvoir réglementaire du gouvernement à propos du Code de la Route à l’occasion de l’arrêt Labonne (CE 8 août 1919). Les principes dégagés de cet arrêt sont toujours valables et le Conseil d’Etat a jugé que l’article 34 de la Constitution de 1958 en donnant compétence au législateur pour fixer les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques n’avait pas retiré au chef du gouvernement les pouvoirs de police qu’il exerçait antérieurement (22 janvier 1982 Auto Défense)
Le Ministre de l’intérieur ne détient pas de pouvoir réglementaires, sauf textes particuliers, et n’a donc pas de compétences propres en matière de police administrative. En cela il est dans la situation de tous les autres membres du gouvernement, mise à part le premier ministre bien entendu.
Les mesures de police administrative ne sont régulières que si elles sont prises en vue du maintien de l’ordre public. Traditionnellement, l’ordre public correspond à la tranquillité, à la sécurité et à la salubrité. Les mesures de police sont préventives, c’est d’ailleurs ce qui la distingue de la police judiciaire.
Intéressons nous maintenant au contexte factuel. Sa connaissance nous permet de mieux comprendre la décision de la haute juridiction.
2. Le contexte factuel
Bien que les faits de l’espèce ne figurent pas dans l’arrêt, leur importance est capitale. Ils aident à comprendre la logique de la haute cour administrative.
Le contexte était tout à fait singulier. Les chauffeurs routiers étaient en grève depuis la fin du mois d’octobre, soit près de 1 mois avant l’édiction de l’arrêté. Cela avait une conséquence très fâcheuse à l’encontre des consommateurs car les magasins étaient en rupture de stock et la situation, au fil des jours qui s’écoulaient, allait en empirant. Les grévistes votèrent la levée de la grève le vendredi 29 novembre. Cela étant, dans la mesure où il est interdit aux camions de rouler le week-end sur l’autoroute, la reprise du trafic n’aurait pu reprendre que lundi au plus tôt. Ainsi, empêcher aux camions de reprendre leur service aurait fortement aggravé la situation. Le gouvernement a donc décidé de lever les interdictions mais sa décision, c’est-à-dire l’arrêté en question, est prise trop tard pour que la publication au JO et les délais qui y sont attachés permettent son application dès le 30 novembre. Cependant, cette situation peut s’analyser, et c’est ainsi que le Conseil d’Etat le considéra, comme un cas où il y a urgence à agir. Cette urgence combinée au fait qu’un communiqué de l’AFP ait été envoyée suffira à rendre l’acte opposable immédiatement.
La solution du Conseil d’Etat semble donc logique et souhaitable. Par ailleurs, replacée dans ce contexte la dérogation au principe ne revêt pas une importance majeure. Cela nous permet également de rappeler que cette décision est un arrêt d’espèce, il est donc difficile de tirer des conclusions générales. Les expressions « qu’il ressort des pièces du dossier », « dans les circonstances de l’espèce » témoignent bien de cet aspect.
CONCLUSION
Déjà en 1959, dans les conclusions de l’arrêt Cazes, le commissaire adjoint au gouvernement M. Brébant déplorait l’archaïsme des textes en matière de publication. Ses reproches n’apparaissent aujourd’hui que plus justifiés encore car force est de constater qu’à l’aube du troisième millénaire, ce domaine est toujours régi par un décret du Gouvernement de la Défense Nationale.
D’aucuns peuvent s’accorder à penser que si une modification du droit doit avoir lieu, elle doit avant tout consister en une refonte du système juridique et matériel de publication en prenant en compte les avancées technologiques qui se sont produites ces 130 dernières années. Le commissaire adjoint Brébant ironisait sur cette situation en rappelant que les moyens de communications avaient fait quelques progrès depuis le temps du télégraphe de Chappes et des pigeons voyageurs. En effet, la radiodiffusion mais aussi les plus récentes avancées technologiques telles Internet pourraient jouer un rôle essentiel dans le domaine de la publication. Le potentiel de ces nouvelles techniques est considérable, elles pourraient grâce à leur échelle de diffusion redonner un véritable sens à la formalité de la publication. Il faut espérer que cette arrêt a quelque peu fait évoluer les choses.