Dissertation complète : la naissance du droit administratif au XIXème siècle

Sujet de dissertation : « L’avènement du juge administratif au XIXème siècle ».
Auteur : Timothée Peraldi


« Défenses itératives sont faites aux tribunaux de connaître des actes de l’administration de quelque espèce qu’ils soient » : en rappelant ainsi, par son décret du 16 fructidor an III (1795), l’interdiction pour les tribunaux judiciaires de connaître des actes de l’administration, le législateur révolutionnaire souligne sa volonté de se prémunir contre toute tentative d’ingérence de la justice dans l’action administrative, qu’il avait déjà exprimée dans la loi des 16 et 24 août 1790.

Si l’on définit aujourd’hui le droit administratif comme l’ensemble des règles spéciales applicables aux activités de service public, il faut noter que cette définition est issue des bouleversements juridiques de la seconde moitié du 19ème siècle que nous étudierons aujourd’hui, et que la notion même de droit administratif n’existait pas auparavant. Par administration, on entendra ici toute organisation mettant en œuvre un service public.

Cette volonté appuyée du législateur de 1790 à ce que l’administration échappe à la juridiction des tribunaux s’explique probablement par le souvenir de l’affrontement entre le pouvoir royal et les parlements judiciaires, qui s’est étiré sur près d’un siècle. Il était en effet courant que ces derniers défient le pouvoir royal, notamment en refusant d’enregistrer des édits royaux, au mépris de l’idée alors communément répandue selon laquelle l’administration était plus apte à connaître des litiges naissant de son action que les juges, idée exprimée notamment par Portalis.

Si cette interdiction de toute immiscion du juge dans l’action administrative a subsisté pendant plus de 80 ans, la seconde moitié du 19ème siècle voit l’apparition et le développement de la notion de juge administratif. Il s’agit ici d’une évolution majeure qu’il convient d’étudier, puisque le droit administratif est un droit profondément inégalitaire opposant la puissance publique et les individus dans la recherche de l’intérêt général et qui impacte donc directement les droits et libertés des individus.

Il ne sera question ici que de l’évolution et de la conception du droit administratif tout au long du 19ème siècle en France, et non des évolutions antérieures ou postérieures ou prenant place dans d’autres régions.

Dès lors, comment le droit administratif naît-il et s’affirme-t-il en France au 19ème siècle ? Si le législateur refuse de reconnaître l’existence d’un juge administratif pendant la majeure partie du 19ème siècle, la loi du 24 mai 1872 constitue un bouleversement en la matière ; c’est ensuite la jurisprudence qui donnera naissance au droit administratif tel qu’on le connaît aujourd’hui.

Il sera d’abord question de la révolution engendrée par la loi du 24 mai 1872 (I) ; nous étudierons ensuite la naissance d’un droit administratif par la jurisprudence en 1874 (II).

I – La révolution de la loi du 24 mai 1872

Alors que le législateur a refusé de reconnaître l’existence d’une justice administrative pendant la majeure partie du 19ème siècle (A), il finit par le faire par la loi du 24 mai 1872 portant réorganisation du Conseil d’État qui bouleverse le paysage juridique français (B).

A – Avant 1872, le refus de reconnaître un juge administratif

Dans les lois des 16 et 24 août 1790 et le décret du 16 fructidor an III, promulgués à la fin du 18ème siècle mais appliqués pendant la majeure partie du 19ème siècle, les révolutionnaires établissent que l’autorité judiciaire ne peut pas intervenir dans les affaires de l’administration. Les autorités administratives et judiciaires sont ainsi strictement séparées. Dès lors, un administré en conflit avec l’administration doit s’adresser directement à l’administration elle-même, et notamment au ministre concerné, qui est alors le juge de droit commun en premier ressort, avec la possibilité de faire appel de sa décision auprès du chef de l’État.

L’inconvénient de cette pratique réside dans le fait que le ministre est alors à la fois juge et partie, et qu’il est donc facile pour le justiciable d’imaginer qu’il ne puisse pas faire preuve d’une impartialité complète, ce qui confère une légitimité moindre à ses décisions. C’est ainsi probablement pour résoudre ce potentiel manque d’impartialité que le législateur républicain du début de la IIIème République, soucieux d’apporter plus de justice à la sortie de près de 30 ans de règne autocratique de Napoléon III, a choisi de légiférer sur la question.

C’est avec cet objectif de donner à l’administration un juge que la loi du 24 mai 1872 est ratifiée puis publiée au Journal officiel le 31 mai 1872.

B – En 1872, la reconnaissance par le législateur d’un juge administratif

La loi du 24 mai 1872 crée un dualisme juridictionnel en confiant au Conseil d’État, organe qui était jusqu’à présent chargé de conseiller juridiquement le gouvernement, la mission de trancher les litiges administratifs. Il peut dès lors prendre des décisions juridiquement contraignantes sans l’intervention du pouvoir exécutif. Si cette évolution majeure marque l’apparition de la justice administrative, le Conseil d’État reste dépendant de la compétence qui lui est attribuée par les textes législatifs, puisqu’il ne peut trancher de litiges que dans les domaines établis par la loi.

Par sa décision Cadot de 1889, le Conseil d’État se déclare compétent pour connaître de tout recours contre une décision administrative, sans qu’un texte ne soit nécessaire pour fonder cette compétence. Il abandonne ainsi la théorie du ministre-juge pour devenir le juge administratif de droit commun, ce qui lui permet d’achever ce processus de judiciarisation de l’administration.

Si cette loi du 24 mai 1872 et la décision Cadot qui en découle ont permis la création d’un juge administratif, il faudra attendre une décision du Tribunal des conflits pour que l’existence d’un droit administratif spécifique soit reconnue.

II – La naissance du droit administratif par la jurisprudence

Dans sa décision Blanco du 8 février 1873, généralement reconnu comme un fondement majeur du droit administratif français, le Tribunal des conflits consacre l’existence d’un droit administratif distinct du droit commun.

A – Un droit autonome et jurisprudentiel

Dans cette affaire, portée par les parents d’une fillette heurtée par un wagonnet près d’une manufacture de tabac opérée en régie par l’État, le Tribunal des conflits, institution supprimée en 1852 et restaurée en 1872 avec sa mission actuelle, rend une décision de principe dans laquelle il affirme que les dommages qui sont causés par l’État dans le cadre de l’exercice de ses missions de service public “ne peuvent être régis par les règles du Code civil”, qui n’ont vocation à s’appliquer aux relations entre particuliers. Il ajoute que la responsabilité administrative a “ses règles spéciales qui varient selon les besoins du service”.

En déterminant ainsi que le droit commun n’est pas applicable aux litiges impliquant l’administration au profit de “règles spéciales”, on peut considérer que le Tribunal des conflits crée le droit administratif français, suivant la définition établie précédemment. Il faut noter que, puisqu’il s’agit de “règles spéciales” qui sont dérogatoires au droit commun non applicable à l’administration, ce droit est autonome, en opposition avec les autres modèles existants à l’époque, tel que le système juridique anglo saxon où le droit commun s’applique pleinement à l’administration. Il convient également de souligner que ce droit administratif ainsi né de la décision du Tribunal des conflits est purement jurisprudentiel, puisque conçu sans l’intervention du législateur.

Si le Tribunal des conflits a choisi de procéder ainsi, à l’insu du législateur, c’est parce que la création de ce droit administratif s’imposait comme nécessaire pour les justiciables.

B – La réponse à une nécessité d’équilibre

La procédure résultant de la théorie du ministre-juge instaurait un rapport de force très inégal entre l’administration et les citoyens qui voulaient contester un acte administratif : ces derniers n’avaient pas accès à un avocat, les affaires étaient instruites par les bureaux des ministères dans le secret et le ministre-juge pouvait même choisir de garder le silence, empêchant ainsi les citoyens le souhaitant de faire valoir leurs droits correctement.

Dans les dernières années du Second Empire, la doctrine a alors justement souligné que cette théorie du ministre-juge était préjudiciable à l’image de la justice administrative auprès des citoyens. Le professeur de droit Didier Serrigny écrit ainsi en 1865 que les ministres “ne sont pas des juges à proprement dit : ce sont des administrateurs qui, dans le cours de leurs opérations, sont exposés à prendre des décisions qui blessent les droits privés”. Il est donc compréhensible que le législateur ait voulu corriger, à défaut d’effacer, ce flagrant déséquilibre entre l’administration et ses usagers, en permettant aux justiciables de saisir un juge, en théorie impartial, pour se protéger contre les potentiels abus de l’administration.

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