Cliquer ici pour revenir au sommaire de ce cours complet de droit administratif (L2).

L’administration constitue un deuxième acteur du droit administratif.
Selon la conception organique, l’administration est l’ensemble des organes qui relèvent des personnes publiques (services, institutions, organismes, établissements…).

On distingue les personnes morales des autorités administratives.
Les autorités administratives sont des personnes physiques qui exercent une fonction au sein de l’administration. Ces personnes physiques édictent des actes ou ont des comportements que des requérants vont contester devant le juge administratif.

Ces autorités administratives agissent au nom et pour le compte de personnes morales.
D’un côté, on a la personne physique qui prend la décision (maire, préfet, premier ministre…) ; de l’autre, on a la personne morale au nom de laquelle elle aura agi.

Section 1 : Les personnes morales

§ 1. Les personnes morales de droit public

Les personnes morales de droit public sont les acteurs principaux du droit administratif.

A – La définition

Une personne morale est une entité abstraite à qui l’on confie la personnalité juridique afin que celle-ci soit titulaire d’un certain nombre de droits et d’obligations sur le plan juridique (droit de disposer d’un patrimoine, d’ester en justice…).

À la différence des personnes morales de droit privé, les personnes morales de droit public se voient appliquer les règles spéciales de droit public (dérogatoires au droit commun).

B – La liste des personnes morales de droit public

On distingue 4 grandes catégories qu’il faut connaître et savoir identifier :

1. L’État ;

   C’est d’elle dont dépendant les autres, puisque c’est l’État qui institue les autres.
   L’État est une institution exerçant une autorité sur une population donnée sur un territoire donné.

   En tant que personne morale de droit public, l’État français se caractérise par son caractère unitaire : il n’a qu’un seul ordre juridique (une seule constitution, un seul pouvoir législatif, un seul pouvoir judiciaire et une seule administration – à la différence des États fédéraux).

2. Les collectivités territoriales ;

   Ce sont des personnes morales de droit public qui exercent les compétences qui leur ont été dévolues par l’État sur un morceau du territoire national.
   Elles sont administrées par un conseil dont les membres sont élus.

   D’un côté, l’article 72 de la Constitution affirme que les collectivités territoriales s’administrent librement.
   Mais “dans les conditions fixées par la loi” → État unitaire.

   💡 La France est un État unitaire décentralisé.

3. Les établissements publics ;

   Ce sont des personnes morales de droit public chargées d’une mission spécialisée sous le contrôle d’une personne de tutelle (parfois, d’une collectivité de tutelle).
   Universités, hôpitaux, musées…

   Ils sont caractérisés par 2 critères importants :

   • La mission spécialisée :

     On dit généralement que tout établissement public est soumis à un principe de spécialité.
     Le texte qui l’institue le crée pour lui confier une mission spécialisée ; il ne peut juridiquement pas intervenir dans un autre cadre.

     Conseil d’État, 1903, Caisse des écoles du 6e arrondissement de Paris :
     Une caisse des écoles ne peut pas distribuer de repas dans des écoles privées, parce que ça serait sortir du cadre de son statut.

   • Ils sont institués juridiquement par l’État ou une collectivité territoriale ; à ce titre, ils doivent lui rendre des comptes sur les plans finances, administratifs et matériels.

4. Les personnes morales de droit public sui generis :
   • Les groupements d’intérêt public (GIP) permettent de regrouper des organismes de droit public et de droit privé.
     Ils sont généralement constitués dans la perspective d’un évènement (ex : JO 2024).
     Toutes les parties y contribuent financièrement.

     Dans son arrêt GIP “Habitat et interventions sociales pour les mal logés et les sans-abris” c/ Mme Verdier” de 2000, le Tribunal des conflits définit la nature juridique des GIP comme des “personnes morales de droit public soumises à un régime spécifique”.

   • La Banque de France est un organisme inclassable.
     Dans sa décision Syndicat national autonome du personnel de la Banque de France, le Conseil d’État affirme qu’elle n’est pas un établissement public, dans la mesure où elle “présente un certain nombre de caractéristiques propres”.

     Elle est donc bien une personne morale de droit public, mais au regard de sa nature particulière elle ne peut pas être classée dans l’une des catégories existantes.

§ 2. Les personnes morales de droit privé

À priori, on en devrait pas s’intéresser aux personnes morales de droit privé dans ce cours.
Néanmoins, l’arrêt Blanco a retenu une conception fonctionnelle du droit administratif, donc cette branche du droit s’applique à des missions / activités, peu importe que celui qui gère l’activité en question soit une personne publique ou une personne privée.

Conseil d’État, 1938, Caisse primaire “Aide et protection” :
Dans cette décision de principe, le Conseil d’État affirme la possibilité qu’un texte confie à une personne privée l’exécution d’une mission de service public.
Depuis, il est juridiquement possible qu’une norme donne à une personne morale de droit privé la charge d’effectuer une mission de service public.

Conséquence : le droit qui leur sera applicable sera un droit hybride : sous certains aspects, on appliquera à cette personne les règles de droit privé, tandis que sous d’autres aspects, les règles du droit administratif s’appliqueront.

Conseil d’État, 1942, Monpeurt :
Des personnes morales de droit privé peuvent édicter des actes administratifs à partir du moment où ces actes sont édictés “en vertu de prérogatives de puissance publique destinées à accomplir la mission de service public”.
Il y a néanmoins 2 conditions :

1. L’acte doit être exercé dans le cadre de la mission de service public ;

2. L’acte doit mettre en oeuvre une prérogative de puissance publique.
   (prérogative qui n’est habituellement pas confiée à une personne privée)

Conseil d’État, 1983, S.A. Bureau Veritas :
Une action en responsabilité concernant l’action d’une personne privée investie d’une mission de service public ne peut être engagée devant le juge administratif qu’à partir du moment où cette action en responsabilité trouve son origine dans l’exercice d’une prérogative de puissance publique.

Section 2 : Les autorités administratives

Les autorités administratives sont des acteurs clés du droit administratif, dans la mesure où ce sont généralement leurs décisions que l’on vient contester devant le juge administratif.

§ 1. Les différentes catégories d’autorités administratives

Il existe différentes manières de classer les autorités administratives.
On peut les classer en se demander sur quel territoire est-ce que chaque autorité agit.

On distingue ainsi 2 grandes catégories : les autorités administratives “centrales”, qui exercent leurs compétences sur l’ensemble du territoire national, et les autorités administratives “locales”, qui exercent leurs compétences sur une partie seulement du territoire.

A – Les autorités administratives centrales

En droit, ce qui est “central”, c’est le fait de résider dans la capitale (là où résident les pouvoirs publics de l’État). Au sens propre, les autorités centrales seraient donc celles qui résident à Paris. On devrait donc plutôt dire autorités “nationales”.

1) Les autorités classiques

Les autorités administratives centrales classiques sont celles autour desquelles s’est toujours organisé l’État : ce sont les ministres, qui composent le gouvernement et qui constituent les chefs de l’administration centrale.

Au sommet de l’administration centrale, on trouve les ministères, avec à leur tête des ministres qui composent un gouvernement à la tête duquel il y a un Premier ministre.
Le Premier ministre incarne les autorités administratives qui édictent les actes administratifs applicables sur l’ensemble du territoire national.

La France se singularise de bien des États dans la mesure où, en droit français, il n’y a pas de règles applicables à la composition du gouvernement : le Premier ministre a la liberté de choisir les ministres, mais aussi leur nombre et leurs fonctions.

On constate une oscillation entre 2 conceptions :

1. L’éclatement : il y a beaucoup de ministres et de secrétaires d’État.
   Or, plus il y a de ministres, plus il y a d’autorités centrales qui édictent des actes.
   Le Secrétariat général du gouvernement (SGG) est l’organe administratif en charge d’assurer la coordination gouvernementale en matière juridique, par exemple pour faire en sorte que 2 ministres n’édictent pas d’actes contradictoires.

2. La concentration.

---

b) Le pouvoir hiérarchique

L’administration française a une organisation pyramidale (ou verticale), avec à chaque étage des autorités qui reçoivent des ordres et donnent des ordres.

Article 20 de la Constitution :

Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la nation.
Il dispose de l’administration et de la force armée.

“Disposer de”, en droit, signifie “avoir autorité sur”.
Le gouvernement a donc autorité sur l’administration et la force armée.
Le Premier ministre est le chef de l’administration, notamment de l’administration centrale, donc il exerce le pouvoir hiérarchique.

Conseil d’État, 1950, Quéralt :
Donne une définition de ce qu’est le pouvoir hiérarchique.
Le pouvoir est la réunion de 2 éléments :
1- le pouvoir de donner des ordres ;
2- le pouvoir de réformer les décisions prises par ses subordonnés (la gomme et le crayon).

Idée de pyramide : Premier ministre > ministres > chefs de service > chefs de bureau > …

Le pouvoir hiérarchique existe même sans texte : il n’y a pas besoin qu’un texte attribue le pouvoir hiérarchique aux chefs de service.
C’est ce que l’on appelle en droit un “pouvoir sans texte”, ou “pouvoir implicite”.

Les administrés ont la possibilité, s’ils souhaitent contester une décision d’une autorité administrative, de s’adresser à elle : on parle de “recours administratif” (= réclamation).

Il est aussi possible de s’adresser à son supérieur hiérarchique : on parle de “recours hiérarchique”.
On s’adresse alors au N+1 de l’autorité administrative pour lui demander d’exercer son pouvoir hiérarchique pour revoir la décision.

Conseil d’État, 2011, SCI Les Thermes Marins :
Un administré forme un recours contre l’ARS mais le ministre refuse de répondre au recours hiérarchique.
Le Conseil d’État dit que ça n’est pas possible : en tant que supérieur hiérarchique, il est obligé de répondre aux recours hiérarchiques.
→ Obligation d’exercer ce pouvoir hiérarchique.

---

2) Les autorités administratives indépendantes

La 1ère autorité administrative indépendante est issue de la loi du 6 janvier 1978 : la CNIL.

À partir de la fin des années 1970, on voit que, dans un certain nombre de domaines de l’action publique, l’administration a des intérêts propres. Il apparaît que celle-ci peut donc parfois être juge et partie.
Par exemple, dans le domaine de l’audiovisuel, le ministre de la Culture fixait les normes, alors qu’il était lui-même ministre du tutelle des chaînes publiques.

Le droit de l’UE a exigé que, dans un certain nombre de domaines ouverts à la concurrence, les règles ne soient plus fixées par l’État.
→ Création d’organismes indépendants de l’État, qui prendraient des décisions dans ces secteurs.

Elles ont pris aujourd’hui une importance considérable.

On les trouve aujourd’hui essentiellement dans 3 secteurs :

1. Régulation des autorités économiques et financières ;
   Ex : Autorité des marchés financiers.
   Ex : Autorité de la concurrence.

2. ?

3. Relations entre le public et l’administration.
   Ex : Commission d’accès aux documents administratifs.

Ces AAI sont caractérisées sur le plan juridique par 3 caractéristiques :
> autorités ;
> administratives ;
> indépendantes.

Le mot “autorité” revêt 2 significations :

1. Stricto sensu, une autorité est une personne ou un collège de personnes qui ont été investis du pouvoir de prendre des décisions qui s’imposent à ceux qu’elles visent.
   Ces décisions “font grief” : ce sont des actes juridiques qui modifient l’ordonnancement juridique ou la situation des destinataires de la décision.

   Mais toutes les AAI françaises n’ont pas ce pouvoir.
   Certaines, comme la CADA, ne peuvent édicter que des avis (= actes juridiques non contraignants).

2. De manière plus générale, il renvoie à ce qu’on appelle “l’autorité morale”, dont sont porteurs les experts d’un domaine.
   On applique leurs dispositions, pas tant parce qu’on est obligés, mais parce qu’on respecte le consensus ayant pour résultat ces décisions.

Ces autorités sont administratives parce que, dans la plupart des cas, le législateur qui les a créées les a qualifiées comme telles.
Mais ça n’est pas le cas de toutes ; le Conseil d’État utilise donc certains critères pour le savoir :

Conseil d’État, 1981, Retail :
Concerne le Médiateur de la République, AAI disparue en 2011 et chargée de la médiation entre les citoyens et l’administration.
Le Médiateur de la République était nommé par décret par le Président de la République en Conseil des ministres ; or, selon l’article 13 de la Constitution, ceux qui sont nommés de cette manière sont les hauts fonctionnaires.
En raison de ce parallélisme des formes et procédures, le médiateur est considéré comme une autorité administrative, donc les actes qu’il édicte sont des actes qui peuvent être contestés devant le juge administratif.

Conseil d’État, 2001, Époux Kéchichian :
Ceux-ci avaient placé leurs économies dans un établissement bancaire français, qui a fait faillite.
Ils intentent une procédure devant le juge judiciaire, qui vise directement l’établissement en faillite, et devant le juge administratif, qui vise l’autorité de contrôle des établissements bancaires (l’ancêtre de l’AMF, appelée à l’époque la “Commission bancaire”).
Le Conseil d’État institue l’affaire et observe que l’établissement n’a fait l’objet d’aucun signalement / aucune décision, alors que des signaux de mauvaise santé financière avaient été émis pendant plusieurs années.
Une faute grave a donc été commise par la Commission bancaire ; les époux Kéchichian ont droit à des dommages et intérêts payés par l’État.

→ La commission agit au nom de l’État, c’est une personne de droit moral public, c’est une autorité administrative, qui engage la responsabilité de l’État quand elle commet une faute.

Enfin, les AAI sont indépendantes.
On peut voir ici une contradiction juridique, parce qu’elles sont aussi administratives, et l’administration a un chef.
Dire que les AAI sont indépendantes financièrement signifie que :
1- elle ne peuvent recevoir aucun ordre de qui que ce soit ;
2- leurs décisions ne sauraient être réformées.

Les AAI constituent donc une exception à l’article 20 de la Constitution.
Elles prennent des décisions dans des secteurs où il y a des acteurs publics et des acteurs privés ; cette indépendance est une garantie de la neutralité de leur action.

Les AAI n’ont cessé de se multiplier : il y avait jusqu’à 50 d’entre elles !
2 tendances à l’oeuvre :

1. La constitutionnalisation : pendant longtemps, la Constitution a été étanche au phénomène des AAI, mais la réforme de 2008 y faut entrer le Défenseur des droits (article 71-1), qui est une AAI.

   Garantie de sa légitimité et de son existence.
   Reconnaissance de l’importance prise par les autorités indépendantes ces dernières années.

   → Entrée du droit administratif dans la Constitution ?

2. La reconnaissance de la personnalité juridique : l’arrêt Kéchichian montre que les AAI ont des garanties d’indépendance pour réguler un secteur, mais que quand elles se loupent la réparation des préjudices appartient à l’État, ce qui est un problème.
   Idée : si les AAI sont indépendantes, elles doivent l’être jusqu’au bout.

   La 1ère AAI qui s’est vue reconnaître la personnalité juridique est l’AMF, par la loi du 1er août 2003 qui fait de l’AMF une autorité responsable de ses actes, dotée d’un patrimoine propre, de la capacité d’ester en justice et de droits et d’obligations.

   La loi du 20 janvier 2017 dote de la personnalité juridique un certain nombre d’AAI : Haute Autorité de santé, Autorité de régulation des transports, Agence française de lutte contre le dopage…

Une autorité publique indépendante (API) est une AAI dotée de la personnalité morale.

Donner la personnalité morale à une AAI a 2 conséquences :

1. Elles n’agissent plus au nom de l’État : elles ne sont plus administratives, mais publiques.
   → On les détache de l’administration.

2. Elles disposent d’un budget propre.
   C’est sur ce budget qu’on va imputer d’éventuels dommages et intérêts qu’elles pourraient être condamnées à verser.

La loi du 20 janvier 2017 a opéré un certain nombre de regroupements et a considérablement réduit le nombre d’AAI.
Aujourd’hui, on en compte 26.

B – Les autorités administratives locales

Il ne faut pas confondre les 2 types d’autorités administratives locales : les autorités administratives déconcentrées et les autorités administratives décentralisées.

1) Les autorités déconcentrées

La déconcentration est une forme de délégation de compétences de l’État central vers ses représentants au niveau local.
Le mouvement reste au sein d’une seule et même personne morale de droit public : l’État.

Une compétence déconcentrée est auparavant exercée par un ministre ; elle se trouve exercée par une personne au niveau local, par exemple le préfet de département.

Lorsqu’on parle de déconcentration, on ne sort pas de l’État, donc un décret suffit à déconcentrer l’exercice d’une compétence → pas besoin d’une loi.

Le préfet est l’autorité déconcentrée par excellence : il est le représentant de l’État au niveau local.
Il existe dans les régions (préfet de région), dans les départements (préfet), dans les arrondissements (sous-préfet).

Chaque ministère a des services déconcentrés :
> ministère de l’éducation → rectorats
> ministère de la culture → directions régionales d’action culturelle
> ministère de la santé → ARS
Ces services agissent au nom et pour le compte de l’État au niveau local.

Au début des années 1990, on a souhaité poser le principe selon lequel, par principe, les autorités administratives déconcentrées sont celles qui édictent les actes administratifs individuels : loi du 6 février 1992 “ATR” (administration territoriale de la région).
→ Depuis 1992, le principe est celui de la déconcentration, et l’exception la centralisation.

---

2) Les autorités décentralisées

Là où la déconcentration est une forme de délégation, la décentralisation est un transfert de compétences de l’État vers une collectivité territoriale.
⚠️ Il n’y a pas de décentralisation sans collectivité territoriale.

Puisque la décentralisation consiste en un passage de l’État à une collectivité territoriale, on change de personne morale au nom de laquelle on agit ; selon l’article 34 de la Constitution, il faut donc une loi.
Si un décret opérait une forme de décentralisation, il serait illégal car anticonstitutionnel.

Objectif : recherche d’efficacité et de légitimité politique (l’acte administratif sera mieux accepté par la population car édicté par les représentants qu’elle a désigné).

Dans le département / dans la région, il y a à la fois des autorités administratives déconcentrées et des autorités administratives décentralisées.
⚠️ Il ne faut pas confondre les deux.

1. La loi du 2 mars 1982 a supprimé la tutelle de l’État sur les collectivités territoriales et créé la région.

2. La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 a inscrit à l’article 1er de la Constitution le caractère décentralisé de la République française.

§ 2. Les caractéristiques des autorités administratives

A – Des personnes physiques

Les autorités administratives sont incarnées par des personnes physiques.
On en distingue 2 types :

1. Celles qui sont incarnées par 1 personne ;
   Le Président de la République, le maire, le préfet, le ministre…

2. Celles qui sont incarnées par plusieurs personnes (qui sont collégiales).
   Le conseil municipal, le Conseil des ministres, le collège de la CNIL…

B – Des personnes physiques agissant pour le compte de personnes morales

Quand on étudie un arrêt, il est important de savoir quelle est l’autorité administrative dont l’acte est contesté devant le juge.
Il faut l’identifier en la qualifiant juridiquement, mais surtout en sachant au nom qui est-ce qu’elle agit. Toute autorité administrative, seule ou en collège, agit au nom d’une personne morale (État, collectivité territoriale, établissement public, personne morale de droit public…).

Le maire est à la fois représentant de la commune et représentant de l’État.
En principe, il représente la commune où il est élu.
La loi lui a aussi donné des compétences en tant qu’agent de l’État, qu’il exercice notamment en tant qu’officier d’état civil.

§ 3. Les décisions édictées par les autorités administratives

A – Les décisions à caractère réglementaire

Les décisions réglementaires sont des décisions générales et impersonnelles qui fixent une règle, qui vaut non pour une personne ou un groupe de personnes, mais pour toutes les personnes que cette règle peut intéresser.

Les actes réglementaires des ministres relèvent en 1er ressort du Conseil d’État.

B – Les décisions à caractère individuel

Exemples d’actes administratifs unilatéraux à caractère individuel : permis de construire, refus de titre de séjour, arrêté de nomination…

Les recours contre les décisions des ministres à caractère individuel s’exercent devant le tribunal administratif de Paris.